城市管理中暴力抗法行为的控制（与预防）研究

【论文摘要】： 自2001年始在全国推行相对集中行政处罚权的试点工作已经有近5年的时间了，各地新闻、媒体中关于城管人员遭受暴力抗法的报道屡见不鲜。在互联网的搜索引擎中输入“城管、暴力抗法”进行搜索，所得到的结果更是令人触目惊心，城管执法遭遇暴力抗法不仅次数多、性质严重，而且具有一定的普遍性，全国各地城管执法队伍无一例外都曾遭遇过暴力抗法事件。结合不同程度的暴力抗法情况，小则造成堵塞正常通行，大则发生冲突事件造成管理者、被管理者受伤并升级为治安事件、刑事案件，该现象已经严重影响了政府部门的正常工作的开展，对治安稳定带来了隐患。为了有效降低该暴力抗法事件的发生率，最大限度的维护权威。本文就城市管理中暴力抗法行为的控制与预防展开论述。

【关键词】： 城市管理 暴力抗法 控制 预防

一、暴力抗法的概念及法律界定 暴力抗法是指以暴力、威胁的，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为。城市管理行政执法工作中的暴力抗法，即：是指城市管理行政执法机关在开展行政执法过程中遭到被管理者的辱骂、殴打、集体起哄、围攻、强行夺取被扣没物品等行为。情节性质严重的将直接构成妨害公务罪并追究其刑事责任。（注释1） 但是，相对集中行政处罚权工作的开展在我国是一个新生事物，由于执法主体自身存在的引起的暴力抗法事件也时有发生，且常存在一定的纠纷，因此在对该事件的查处、定性等方面应慎重对待，正确区分暴力抗法中的“罪与非罪”等方面的问题。一是要分清暴力抗法行为和群众同某些城管执法人员违法乱纪现象作斗争行为的界限。后一行为是正当的，不仅不能定罪，还应予以保护和鼓励，予以严肃查处；二是要分清暴力抗法行为和非暴力阻饶行为的界限。群众提出合理要求或不了解政策，或者城管执法人员粗暴生硬、故意挑衅等，而发生吵闹、漫骂、纠缠、不服从管理、顶撞执法人员，或者与城管执法人员拉扯推搡物品等，属于互有责任甚至责任在城管执法人员一方的情节轻微的一般矛盾，或依据《治安管理处罚条例》查处，或批评，不能论罪；三是要分清故意行为和过失行为的界限。妨害公务罪主观上必须是故意，而且是直接故意犯罪，即明知城管执法人员在依法执行职务，还以暴力、威胁方法阻碍其执行职务，并且对结果的发生持积极的希望态度。这是构成妨害公务罪的主观要件。但是，如果行为人不知道对方是正在执行职务的城管执法人员，或者误认为城管依法执行职务而不合法进行阻碍，在客观上虽然妨害了城管执法人员依法执行职务，因为不符妨害公务罪的主观要件而不构成本罪（注释2）因此，城管执法人员出示证件、文明执法、依法行政能有效防止暴力抗法者在故意和过失问题上的纠缠不清，有利于公安机关准确定罪。

注释1：《刑法》第277条有关规定：以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。 注释2：妨害公务的犯罪行为若是对国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务的，其既遂不以行为人实施暴力、威胁行为为要件。 二、我国城市管理工作现状及其特征 目前，我国城市管理工作实行的是相对集中行政处罚权的综合执法。其是城市管理迈进化法制管理轨道的最佳途径，是的呼唤，是维护政府权威、树立城管良好形象的需要。（注释3）在城市管理综合执法中，将市政、规划、环保、公安、工商等城市行政机关的全部或者部分执法权收归城市管理行政执法机关来统一行使。全国各地城市管理机关的名称又所不同，有“城市管理行政执法局”，“公共事务管理局”，“市容管理局”等（注释4）。 城市管理综合执法呈现出以下几个特征：1、综合范围广，集中程度高。主要表现在综合执法的范围相当广，涵盖了市容环境卫生管理、环境保护，园林绿化、城市规划管理、工商行政管理、市政公用管理中违章行为的行政检查和行政处罚，原来的管理或者处罚机关不再享有此权利，仅提供相关的咨询和技术支持。2、长期存在，稳步。城市管理综合执法部门是作为城市管理工作的一个长期存在的部门而设立的，执法活动具有长期、长效和相对固定的特点，具有完整的执法体系，责、权、利清晰与社会同步并存。3、操作简易，效率较高。主要表现在综合执法事项大多属于特定区域内大量存在的、情节较轻的、查处难度不大的违法行为，因此在实际操作过程中大量适用“一般程序”（注释5）与“简易程序”（注释６：），不仅有利于社会城市的管理，还有效提高了政府的办事效率。4、有一定的局限性。主要是由综合执法性质、人员素质、执法范围等因素决定了在实施综合执法工作中不可避免的会出现一系列问题。 自2001年，全国推行相对集中行政处罚权（试点）工作开展以来，北京、长沙、天津、上海、广州、南宁、合肥、青岛等城市都进行了城市管理体制改革，实行了城市管理综合执法，并探索出了成功经验。经过几年来的实践，综合执法的好处突出表现在以下几方面：

注释3：《中华人民共和国行政处罚法》第三章，第十六条之规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。 注释4：据城市管理行政执法网站，“www.chinacity.com.cn”各地城管显示。 注释5：《中华人民共和国行政处罚法》第五章第二节） 注释6：《中华人民共和国行政处罚法》第五章第一节。 一是有利于明确职责，营造整洁的市容环境。在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。二是有利于维护老百姓的合法权益。一方面，由一支队伍对各种违反城市管理法律法规的行为进行处罚，当事人也容易认识到自己的错误，接受处罚，避免了重复扣押工具，重复交罚款。另一方面，能有效保障群众正常行使监督权力。三是有利于政令畅通，齐抓共管。一方面可以精简机构，另一方面可以促进各职能部门的协调合作。四是有利于建立一支高素质的城市管理监察队伍，树立政府形象。 三、我国城市管理中暴力抗法行为的表现形式及其频发的成因 （一）城市管理行政执法工作中暴力抗发的表现形式 1、单一对抗。单一对抗：指社会单一成员在城市管理行政执法部门行使执法权的过程中，不满行政执法行为或错误地认为行政执法行为侵害其合法权益或因其它原因而采取的故意或过失对抗执法的现象。个体对抗执法人员的组成主要为：一些外来流动人员、“两劳”释放人员、下岗职工、同时其中也不乏有钱有背景的个体私营业主或老板。其常利用“单一”个体，活动自由，“不怕制裁”的心理与行政执法人员进行暴力对抗，因此个体对抗执法现象具有发生频率高、处理难度大等特点。甚至在“一个人吃饱，全家人不饿”的心理驱使下，个别对抗者表现的甚为“嚣张”，个体对抗人员中又常常是一些法律意识观念淡薄甚至“法盲”者，或是一些有地位有背景的人，在城市管理行政执法机关处置此类事件时造成了一定的难度。 2、多人、群体对抗。群体对抗：指社会群体共同对抗执法的现象，其行为发生往往存在诸多原因，情况较为复杂，对抗人员又具有较复杂的心理因素。在很多时候，群体对抗者常抱有“法不责众”的顽固心理进行对抗，其中的个别对抗者存有“被他人利用”或“利用他人”进行对抗执法的心理，因此群体对抗具有一定的隐蔽性，情况复杂较难处理，稍有不慎，可能引发更加重大事件的发生，因此需要特别引起关注，群体对抗事件具有处理起来难度阻力特别大，难以及时高效处理等特征。 3、利用弱势群体进行对抗。社会中的弱势群体主要包括，老人、妇女、儿童、残疾人等。此种对抗为特殊群体对抗，对抗者常常利用弱势群体受广大市民同情的心理与执法者进行对抗，动辄大呼大喊“某某打人啦”，虚造声势。同时，在“申张正义”时利用各种手段对执法者进行暴力侵犯。在此类对抗过程中，某些不明真相的群众只看到个别片断，根本不能够作出客观、真实、理性的判断，盲目的对弱势群体抱有同情心，因此此种对抗危害特别大，由于常常得不到群众的理解，处理阻力很大，需要在细致观察的基础上，找准症结所在，有效的进行处理。 （二）导致暴力抗法的原因 城市管理行政执法工作难度特别大，工作千头万绪，又需要以道路为载体，开展机动巡查和徒步巡查，常常与一些占道经营、流动摊贩或不文明施工和运输等违章行为进行正面接触，其牵涉面广。因此，遭遇到对抗执法现象的机率也较高。虽然暴力抗法事件的发生有其主观和客观方面的因素，但大致可分为以下三种： 1、当个人利益受到损失，错误的选择暴力抗法。城市管理行政执法部门在行使职权的过程中维护的是国家和广大人民的利益，进行暴力抗法的个人或组织则注重的是其个体或群体的利益，当个人利益与集体利益相互冲突时，某些公民选择的不是合法解决矛盾，而是走极端，选择暴力抗法的违法途径，利益冲突也就进而演变、升级成为暴力抗法事件。 2、法制观念淡薄，认识水平低下。城市管理行政执法工作者面对的管理对象大多是社会上的弱势群体，经济基础较差，文化水平较低，法制观念、意识较弱，他们对自己违章行为的认识大多停留在“下岗职工享受政府优待”、“养家糊口”、没有犯法。因此，即使有些当面承认错误，往往是“口服心不服”，并没有真正认识到违章行为给市容市貌带来的负面影响。同时，哪些条件较好而进行暴力抗法的组织或个人，其中很多为物质水平与精神财富差异较大，有的甚至以其较为强大的经济后盾与行政执法部门进行“对抗”、“蛮干”，其认识水平、个人素养较为低下，此类原因主要表现为导致违法行为的主观性因素。 3、执法人员素质不高，性不强，不文明所致。在暴力抗法事件的诸多原因中，有一种情况是特别应当引起行政执法部门的关注和警觉，那就是行政执法部门自身原因所导致了暴力抗法事件的发生。但是，此类原因有其特殊性，某些执法人员认为违章者屡教不改，应当予以严厉打击，因此在执法方法比较简单，态度较粗暴，导致违章者不服管理的逆反心理；有的执法人员则认为穿上一身制服，就有权力，想怎样管理，就可以不顾违章情节的严重程度，采用一刀切的方法来管理，也不给违章者解释、申辩的机会，不理会违章者的情绪变化，导致矛盾的进一步升级。此外由于一些执法人员在执法实务方面经验不足，或因执法水平有限，使用法律法规上有偏差，有的甚至作出了错误的处罚决定，一些年轻队员还会因为遭受一些违章者无理言语的攻击，认为有失面子，而采用了极端手法而导致暴力抗法事件的发生。应当注意，从个案而言，倘若由于自身作出了错误的决定或因执法队员的粗暴执法而导致暴力抗法事件发生，势必影响队伍整体形象的树立，老百姓的意见也会很大，行政执法监督部门应及时介入，作严肃处理，其个人或组织应当承担起相应的责任。因此，执法人员只有自身硬，才能打硬仗，这是基本要求也是文明执法工作的一条标准线。 4、城市管理行政执法工作中的强制力不够所致。相对集中行政处罚权后，城管执法部门要对涉及多个方面的违法行为进行查处，其行政强制有鲜明的行业特点，涉及的法律法规较多，可依法适用的强制方式较为丰富，但是有效执行力量相对较弱。如由于城管执法部门只能对已经发生或正在发生的违法行为进行查处，而限制人身自由的强制措施只能由公安机关行使，（注释6）所以，城管执法中的行政强制措施只能是城管执法机关为了制止正在发生的违法行为，或者为了保全证据而对相对人的财产采取的一种限制性强制手段。如查封、扣押强制措施只能针对无照经营活动中的工具或物品；封存措施只能对产生噪声污染的器材或设备；扣留车辆强制措施只能对违章停放的非机动车辆。同时，城管执法适用依据混乱。相对集中行政处罚权后，城管执法部门职能趋向综合化，涉及法律依据庞杂，而众多的法律、法规也都没有明确的、强有力的强制手段来保证当发生暴力抗法事件时，可以采取那些有效的制止措施。

注释7：关于避免本人危险的规定，不适用于职务上、业务上负有特定责任的人。同时正当防卫和紧急避险不能超过必要限度。

参考： 1、《刑法新释与适用》 作者：李晓明 辛军 出版时间：2003年9月1日 出版社：武汉大学 2、《行政处罚法新论》 作者： 冯军 出版时间：2003年1月1日 出版社：检察 3、“中国城市管理行政执法网”www.chinacity.com.cn 4、《最新行政处罚法律解读与操作指南》 作者：熊志刚 刘刚 出版时间：2005年7月1日 出版社：中国法制 5、《治安行政处罚通论》 作者：石宗政 出版时间：2002年1月1日 出版社：人民公安 6、《以案说法--行政处罚篇》(以案说法丛书) 作者：胡锦光 出版时间：2000-1-1 出版社：中国人大