关于简论我国政府行政职权的转变

论文摘要：本文以政府行政权力的合法性来源为出发点，提出行政职权只有建立在正当程序的框架下才能符合社会契约的原有旨意。通过考量国外行政理念以及中国现存情况，认为应在遵循公正、追求效率、符合民意的价值定位上完成行政职权的转变，以期为建设民主法治社会提供借鉴意义。

论文关键词：行政权力；程序正义；公民权

一、政府权力的合法性——以社会契约为视角

关于政府的起源，古老的社会契约论早已为世人提供了答案。每个人都自愿放弃自己的相当部分的自然权利，并将其让渡给由契约产生的共同体，被共同体接受和吸纳的全体成员的权利和力量转变为主权，而共同体本身成为掌握主权的公共人格——主权者，它有权威在维护公共秩序与和平方面表达意志或采取实际作为。可见，政府的行政权力不是与生俱来更非君权神授，而是基于全体公民部分权利的让渡而组成的聚合体。公民的自然权利是政府行政权力的渊源，民意授权是政府权力的合法性基础。

社会契约的宗旨是对政府的约束性，或者霍布斯所言的作为政府的主权者的理性利己主义动机达到的客观效果。在霍布斯这里，人们成立社会的原始契约产生了共同体意义上的主权者，同时，共同体把所有权利和权力都交给了共同体成员选定的一个人或一些人。然而随着权力的膨胀，政府似乎早已忽略了自己行政职权的合法性来源，化身成为特权政府。

二、政府职权的约束——以程序正义为视角

国家的政府担负着管理和调控社会经济生活各方面的职责，履行着维持社会秩序正常运行和稳定持久的使命，是一个国家能否长治久安、人民能否安居乐业的关键所在。世界各国的发展经验以及本国自身的成长历史均证明：只有将行政权力纳入法律的约束范围内，发挥法律对政府的价值功用才能实现社会契约的原本旨意。传统上，人们过分注意所谓的实质正义，常常超出法律之外考虑正义问题，更多的是思考道德伦理的因素，结果很容易影响法律的严格使用，不仅不利于法律至上观念的确立，反而会破坏法治。

美国学者罗尔斯的正义学说从程序指向转到道德指向，哈贝马斯的沟通学说从道德指向转到程序指向——这一逆向而动的修正论述——向我们证实了这样的命题：在涉及价值判断的争论中，固守实质正义的立场并不能解决共识问题，所以有必要通过中立的程序安排来寻求在自主性前提下的相互理解和相互承认。卢曼曾经说过：“在西方，在旧的身份共同体关系的解体与资本主义新秩序的确立这一历史过程中，有两项制度起到了神奇的作用。一个是社会或私法领域里的契约，另一个是国家或公法领域里的程序。”

三、行政程序的旨意——以价值定位为视角

随着“重塑政府理论”和“协商理论”的推动，美国的行政管制表现出“非行政化”的特点。首先体现为行政管制的“市场化”。戴维·奥斯本与特德·盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书将此称为“受顾客驱使的政府”——满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务，政府经常调查顾客的需求，倾听顾客意见，并及时作出灵敏反应，改善服务质量，建立一个真正方便公众的公众驱使型政府，而不是与之相反，仅仅方便机构运作的机构驱使型政府。其次体现为行政管制的“社会化”。通过调整人们的行为方式来实现行政管制的创新，其重点是增加社会公众参与行政管制的机会，促进公众对社会的责任感和政府的信任。

英国主导的经验主义哲学观和民族强烈的主体性认识，使得英国公民自古即有主体平等，渴望互相尊重的个体自主理念，进而形成了和平合作、宽容妥协的社会文化。有了对个人权利的尊重，必然要求产生一套合理的制度，来确立和维系利益主体间的实践形式和权利体系，这个制度是在自由商谈和共识交往理性原则下建立的。通过考察德国17至18世纪“警察国”、19世纪至20世纪初的“自由法治国”以及二战后“社会法治国”三个时期的行政形态，可以发现其发展轨迹：从无视法律的行政权全面作用于公民权，演化到法律规制下行政权服务公民权，以及法治指引下行政权适时适度服务公民权。 反观我国，“从总体上看，我国传统法律之中的形式主义要素十分稀薄。这种属性妨碍了程序法的发展是不言而喻的。反过来，程序的不合理又会限制实体法的生成和进化的机制。而实体法的疏简没有诱导法律解释技术的发达，相反形成了正当化作业的法外指向，进一步压抑了程序的分化。这是一种恶行循环。”由于行政权力的调整对象极具有复杂性和易变性，很难制定一部统一的法典，因此程序正义就显得格外重要。而其中所包含的价值又是行政程序的导向，可见价值定位的正确性直接决定着行政权力的方向性。

（一）公正

公平正义是民主法治社会永恒的主题，它代表着一种分配方式所遵循的理念。程序是一种对利益进行分配的原则，行政程序通过体制模式来确定各主体的角色分配并最终确定其利益分配问题。基于全体公民合法权利让渡而取得的政府支配权，职责在于对纳税人的财产进行集中再分配。然而对于分配对象的确定，分配方案的实施，分配成果的共享必须要有公正作为原则支撑，否则就必然导致分配不均的恶果，使得部分弱势群体无法享受分配利益。

令人堪忧之处在于政府行政权力的滞后性，只会等社会问题出现后才着手整治，只有等漏洞暴露出来才意识到问题的存在。这样的行政模式不尽人意，因此要将公平正义纳入行政轨道，执政应具有前瞻性，将资源合理科学的分配，既要满足国家经济发展的需求又要照顾弱势群体的基本生活资料，确保大多数人的实体利益得到维护。法治不仅包括实体权利之治，更包括程序权利之治；不仅是实体法之治，更是程序法之治。

（二）效率

行政权归属主体是行政权的主导方面，其对行政权具有最后的、实质意义的控制权利，行使主体只是其利用的一个工具、手段，以此而论，行政权行使主体对归属主体而言就是一个成本，行政主体作为一个物质实体是归属主体所投入的一个成本，归属主体意欲通过此种投入带来更大的物质利益和精神利益，而行使主体作为一个成本，事实上是有消耗的，包括物质消耗和文化消耗，从这个意义上讲，行政权行使主体始终是行政权归属主体所投入的一个成本。行政成本学说可用另一句法谚来代替，即“迟到的正义为非正义”。近年来政府上访的人数不断增加，不满情绪高涨，利益冲突迅速升级，弱势群体的呼声渴望得到迅速完美的关注。由于行政机构臃肿，国家工作人员的行政水平不高，各种手续复杂等种种原因使得行政行为低效无功。

（三）民意

按照近现代民主政治思想，近现代意义宪法与行政法中，行政主体所享有的权利是一种体现政府义务的公权——行政权，而行政权相对人所享有的权利则是体现人民主权的私权——公民权。既然政府是公民授权的产物，公民自然就是政府决策的参与者和监督者，随着法治社会的不断健全，权利意识深入人心，公民权将是现代社会的主流。

从公民权利与行政权力背后所暗含内容的关系上看，实质上是个体民意与公意的源流关系，对此可以用卢梭的一段经典分析加以揭示：“当人们在人民大会上提议制定一项法律时，他们向人民所提问的，精确地说，并不是人民究竟是赞同这个提议还是反对这个提议，而是他是不是符合公意；而这个公意也就是他们自己的意志。每个人在投票时都说出了自己对这个问题的意见，于是从票数的计算里就可以得出公意的宣告。因此，与我们相反的意见若是占了上风，那并不证明了别的，只是证明我错了，只是证明我所估计是公意的还是公意。假如我的个别意见居然胜过了公意，那么我就是做了另一桩并非我原来想要做的事。”

四、结语

行政权与公民权这种现实关系所带来的一种直接的必然结果，就是行政权的强控制、强支配、强优位所凸现出的行政权本体论，权力高高凌驾于权利甚至是权力的时空，权利常常没有保障甚至是权利的缺失；行政权与公民权的这种现实关系体现在政府建设模式问题上，就是政府模式在很大程度上无可避免得表现为强权性政府，政府的随意性很大、权力边界模糊甚至几乎没有边界，从根本上建成服务性政府的目标任重而道远。