关于行政改革—构建服务型政府的思考

【摘要】：

本文以公共行政理论的研究成果为指导，阐述了服务型政府的内涵和基本特点，结合我国的国情，吸收国内外行政改革理论与经验，强调了构建服务型政府的现实意义和必要性，进而提出作为中国行政改革的基本目标取向——构建服务型政府的路径选择。

【关键词】：行政改革、政府转型、服务型政府、思考

在当今信息化和全球化的背景下，伴随着西方发达国家大规模的政府再造运动，我国在行政体制改革中借鉴西方的有益经验，构建服务型政府的取向成为一种共识。特别是中国加入WTO后，学者们意识到中国的入世首先是政府的入世，建立服务型政府的方向性选择，更是成为一种必需和必然。在积极应对WTO的挑战和全球化浪潮的推动下，转变政府职能、建立服务型政府的理论研究成为理论界的一个亮点和热点，也成为行政改革设计者、推动者和执行者的难点。笔者在学习公共事业管理专业的过程中，对我国构建服务型政府的理论研究和实践加以了关注，并收集和阅读了有关的文献资料。本文即是笔者结合所学专业进行的分析、归纳和粗浅思考，期待老师的垂拔指正。

一、 服务型政府的内涵与特征

关于政府的治理和管理问题，一直是理论界不断探讨的话题。最近二三十年来在政府治理问题上的各种思想经过碰撞，逐步倾向于生产力与效率方面，也即新公共管理理论。而从某种意义上来说，公共管理的核心和本质就是建设服务型政府。（注1）

新公共管理理论有6项核心主张：第一，服务于公民而非顾客：即公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。第二，追求公共利益：即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。第三，超越企业家身份，重视公民身份。与视公共资金为己所有的企业家行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。第四，战略地思考，民主地行动：即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效、最负责任地得到贯彻执行。第五，责任并不是单一的：即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。第六，服务而非掌舵：即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。

在我国，服务型政府是在借鉴西方国家行政改革的经验的基础上，结合我国具体国情，着眼于全面建设小康社会的需要而提出的政府治理模式。服务型政府既是全新的政府治理模式，同时更是崭新的政府管理理念。建设服务型政府既是历史发展的必然趋势，又是政府实现良好社会治理的内在要求，也是我国深化各项改革，实现经济和社会协调发展的必由之路。从理论上来讲，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。（注2）从实践来看，服务型政府逐渐成为我国政府改革的主要目标取向。党的十六大把政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项内容。在贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》工作会议上，温家宝总理指出，要继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把财力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。在十届全国人大二次会议期间，温家宝总理在陕西代表团听取意见时更加明确地指出，管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府。南京、重庆、成都、珠海等相当一部分地方政府已经把建设服务型政府作为发展目标，积累了建设服务型政府的有益经验。

根据理论界对服务型政府的研究和我国的改革实践，笔者将服务型政府的内涵概括为：

1、服务型政府是一种全新的政府运作模式。

它不是中国政府性质与根本宗旨的变化，而是中国政府运作形态和方式的转变，是相对于管制型、权力型、命令型政府而言的，是以全新的服务理念为支撑的政府。因此它必将充满生机和活力，不断追求发展和进步。

2、服务型政府突出以民为本的服务行政理念。

在我国现阶段，就是要按照“三个代表”的重要思想，围绕实现全面建设小康社会的奋斗目标，真正代表最广大人民的根本利益，把政府一切工作的出发点和落脚点放到为中国特色经济、政治、文化建设服务上来，放在为社会大众和广大人民谋利益上来，改进服务手段，提高服务质量。

3、服务型政府的核心定位是服务职能，服务与管理、管制之间是辩证的关系。

服务型政府不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好的服务，是要将现代政府的服务理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府经济管理的各部门、各层次、各环节的具体实践与行动上。

有学者从管制的依据、内容、程序和后果四个方面指出服务型政府与管制型政府的管制行为有着原则上的不同。中国社科院法学所宪法室主任周汉华研究员还提出：在建设服务型政府的过程中，首先要明确服务型政府不等于收费型政府；其次，不要从一个极端走到另外一个极端。政府应有强制性，我们不能在讲到服务时又发生新的缺位。

4、服务型政府是一个有机协调的政府管理体系。

它以提高政府工作的整体效能和服务水平为中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建的是以市场为导向、以公共服务为特征的管理系统，要形成有利于社会资源合理配置的机制与有利于各种生产要素竞相迸发的社会舆论和文化环境。 另外笔者从服务型政府的内涵中归纳它在规模、职能等方面的特征有：

1、政府规模最小化。

首先，政府提供服务是有成本的。其次，政府官员不能承担管理失败的风险。企业失败了，经营亏损了，必须自己消化，政府官员不承担这个风险。所以从这个角度说，政府的规模越大，意味着损失也越大。而规模小，则官员少，运行成本低，也就是马克思所设想的“廉价政府”。当代不少发达国家州、市一级政府的官员一般只有数十人，有的仅有几人。

2、政府职能少而优。

“少”，即政府的经济职能主要是弥补市场不足，对市场无能为力或产生较多负效应的领域起到干预责任。“管得最少的政府就是最好的政府”这一原则对我们不一定适用，但很值得借鉴。“优”，即政府的社会管理职能主要是创造最优环境，为社会全体公民提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务，尽到为人民服务的主要职责。

3、政府理念民主化。

强调主权在民。公共服务型的政府必须是一个无私的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型政府。

二、构建服务型政府是中国行政改革的基本目标取向

（一）我国行政改革的历程和面临的主要问题

新中国成立时的政府职能是高度集中、统一管理的模式。其特点：强调阶级斗争和专政职能而忽视民主职能；对社会经济管理实行高度集中的计划经济体制；对社会服务职能实行统包统揽的做法，服务职能相对薄弱；在职能行政方式上重行政手段而忽视法律手段和经济手段的运用。随着我国经济体制改革和政治体制展开，要求相应地转变我国高度集中的政府职能和家长式的管理方式。1988年的机构改革明确提出：转变政府职能，其中心内容是政企分开，下放权力。1993年在提出建立社会主义市场经济体制这一背景下，改革的重点是进一步转变政府职能。职能定位取得突破性进展的1998年提出了要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产管理的权力真正交给企业。实现跨越的2003年十六大，指出改革的主要内容和目标就是进一步转变政府职能，提高政府管理水平，通过设立、改组、组建一些新的部委机构，实现加强宏观调控和市场监管职能，强化公共服务职能等改革目标。

尽管转变政府职能已经取得了一定的进展，但仍然面临一些问题。

1、 政府与市场、政府与社会的职能边界不够合理。

在现代社会经济体系或制度结构中，政府与市场是两种最基本的安排，两者的关系从本质上表现为主张全能政府的制度安排与主张市场在资源配置中起基础作用的制度安排之间的利益互动过程。政府与市场两者的职能边界问题在某种意义上就是政府干预或市场调节的程度如何。从我国目前情况来看，政府过多地干预了市场，替代了市场机制，因此，我们必须合理地配置两种制度安排，使之有利于增进和实现公共利益的最大化。

政府与社会的关系实际上是指政府对社会事务的管理，两者的职能边界具体表现为政府对社会事务的管理范围，模式和方法。目前，政府对社会事务的管理仍然保留着巨大的体制惯性，政府无所不包，而社会力量相对弱小，这显然与市场化和民主化的潮流不相适应，需要使政府与社会职能的边界合理化。

2、 政府内部职能配置不够科学。

从纵向来看，中央政府与地方政府、地方政府与基层政府之间的职能配置不够规范，各级政府

的职能内容和范围划分不够科学。从横向来看，部门之间常出现职能模糊，职能交叉和政出多门等情况，说明部门间职能配置也缺乏规范性和稳定性。

3、在政府职能体系中，偏重经济职能而忽略社会职能。在各级政府管理过程中不同程度的存在着这一问题。政府把资源更多地优先分配给经济建设方面，而忽略了社会管理层面；在政府的公共支出中，用于充当企业主体的投资等建设性支出过多，而教育、卫生等公共事业的服务性支出偏少，反映了政府社会职能偏弱的倾向。

4、在履行职能的方式上，重管理轻服务。我国政府职能转变中存在的上述四个主要问题，突出地体现为政府职能的“越位”，“错位”和“缺位”并存。这就需要通过职能转变，使之尽快归位，到位，既履行好经济职能，又胜任社会职能，建设一个满足社会公共需求的服务型政府。

（二）构建服务型政府的必要性

我国是社会主义国家，“社会主义的本质在于解放生产力，发展生产力，消灭剥削消除两极分化， 最终实现共同富裕”。（注3）而现在让一部分人先富起来的战略引起了贫富之间的差距，并且这种差距逐渐定型为一种静态的社会结构。虽然80年代初，研究经济增长发展战略问题时，就指出增长不等于发展，1983年，提出了要把追求GDP的经济增长目标转变为在经济增长基础上满足人民日益增长的物质文化需要，使人们获得实惠为目标，但是不能否认，在政府工作中，GDP增长事实上仍然作为政绩考评的主要指标，各级政府特别是地方政府把主要精力放在围绕人均GDP增长的经济建设上，政府职能在经济建设上强，而在公共物品的供给上偏弱，这种政府职能上的“越位”，最终会引起经济和社会的不协调的发展，现在社会发展的某种失衡以及某些公共物品供给的严重缺乏就是具体的表现，这一方面和我党“立党为公，执政为民”的理念不符，另一方面，这种类型的政府体制也与成熟市场经济下政府职能定位不符。（注4）而入世之后，我国的政府管理要国际化。这一切，都彰显了目前我国建设公共服务型政府的必要性。

1、构建服务型政府是人民群众的迫切愿望。

我国的政府是社会主义国家的政府，是人民的政府，是在党的领导下履行国家政府职能的组织。随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高，但是由于长期的惯性影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，门难进、脸难看、话难听、事难办，行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下，乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止，不作为、乱作为，办事缺乏透明度，吃拿卡要等不正之风和腐败现象还未从根本上得到解决，等等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通，从而也就无法实现民富国强。作为党领导的人民政府，怎样才能充分发挥全体人民的积极性来发展先进生产力和先进文化，怎样才能始终得到人民群众的支持很拥护呢？说到底，就是要全心全意为人民服务，坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量政府的一切决策，坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的工作路线，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意办事实，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。显然，在“管制型政府”条件下，把管“民”放在首位，无法体现上述三个坚持，惟有建立起“服务型政府”的体制，以服务人民、服务市场为己任，才能真正做到上述三个坚持，真正体现全心全意为人民服务的宗旨。 2、构建服务型政府是社会主义市场经济体制健康运行的客观要求。

在计划经济条件下，政府是资源配置中心、生产调度中心、价格制定中心、消费配送中心，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济转变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”、弥补“市场缺陷”，只有这样，才会有充分竞争的市场经济。在理想的市场状态下，市场经济的运行不需要政府插手其间。市场经济的运行之所以需要政府，是因为市场存在失灵，客观上要求政府在保持宏观经济的稳定性、确立和维护市场交易的“游戏规则”、组织公共产品供给、协调对外经济关系等方面履行职责。否则市场经济就不可能健康运行。需要强调的是，政府履行市场职责主要不是管理、管制市场，而是服务于市场；不是参与市场决策，而是影响市场条件。如果政府在市场活动中既当“裁判员”，又当“运动员”，既是“游戏规则”制定者，又是“游戏”活动参与者，就很难保证市场活动的公平、公正性和市场产出的高效率。因此，要保持社会主义经济体制的健康运行，政府必须履行市场职责，要实现市场运行的高效率，必须实现从“管制型政府”向“服务型政府”的转变。

3、构建服务型政府是开放经济条件下政府职能国际化的必然选择。

随着我国和世界经济一体化、经济全球化进程的加速，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。这就决定了我国的社会主义市场经济必须是一种开放型的经济。开放经济对政府管理提出了一系列新的课题和挑战。首先，我国政府必须履行各项承诺，遵守WTO的“游戏规则”，在WTO框架下规范各种贸易政策、调解贸易纠纷，增加贸易政策的透明度和公开化，放弃贸易活动的“红头文件”管理，统一贸易法规，消除地方和部门分割、“铁路警察各管一段”现象，扩大开放度等，这一切都要求政府减化管理程序、提高工作效率、规范管理过程、转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。其实，随着经济开放的提高，投资主体越来越多元化和跨国化，外商投资企业要求享受“国民待遇”的呼声也越来越高，迫切要求政府放弃“内外有别”政策，实施内外统一的经济政策措施。最后，随着经济全球化进程的加速，政府的管理方式必须与国际通行规则和惯例接轨。

（三）构建服务型政府的现实意义

1、构建服务型政府对我国社会的影响。

构建服务型政府，不仅在于政府经济管理职能的转变，更重要的在于要实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；不仅涉及政府机构的调整，更在于实现“政府再造”和推进政府“自身革命”。从这样一个初步考虑出发，构建服务型政府对我国社会具有决定性的影响。

第一， 政府转型对于我国市场化改革进程具有决定性的影响。从我国企业发展的内在要求看，

无论是民营经济的发展，还是混合所有制经济的发展，关键在于政府确实把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，重建社会信用体系，规范社会秩序，建设一个负责任的、一个讲诚信和有公信力的政府。在我国经济转轨的关键时期，政府转型已成为经济转型中最具有实质性和关键性的改革内容。

第二，政府转型对于解决我国社会严重失衡，建设现代化社会具有决定性的影响。伴随着我国经济持续快速增长，社会多方面的严重失衡日益成为我国社会稳定面临的严峻问题。如何创造更多的就业岗位，如何把贫富差距约束在经济良性循环和社会公众所要求的限度内，如何逐步缩小城乡发展和区域发展的严重差距，寻求符合我国国情的共同富裕之路，都对政府转型提出全面挑战。加快建设公共服务型政府，不仅是经济转型的客观要求，也是社会转型越来越迫切的内在需求和重要保障。

第三， 政府转型对于执政党建设具有决定性影响。在我国经济社会转型的进程中，执政党建设面临巨大的内在和外部的压力。在我国基本政治制度的约束下，执政党的建设与政府的转型是直接联系在一起的，政府的公共服务能力反映执政党的执政能力。从经济建设型政府转向公共服务型政府，是执政党与时俱进，主动稳妥地实现政治转型和推进政治改革的重要举措。

第四，转型是一场深刻的“政府革命”，对于“政府再造”具有决定性的影响。建设服务型政府，就是要求政府不应当再扮演经济建设主体的角色，不应当再垄断更多的经济资源和经济权力，不应当拥有部门利益和集团利益；更不应当产生令百姓痛恶的体制性、部门性的腐败问题，而应当成为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，应当成为能反映和代表广大人民群众利益的政府，而是建成一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本的现代政府模式。从这个意义上说，政府转型实质上是一场深刻的“政府革命”，这个“革命”，对于抑制和解决严重的腐败问题，对于加快建立一个适应现代市场经济社会的有效政府，实现“政府再造”，具有至关重要的作用。

2、构建服务型政府是解决我国社会发展失衡的有效手段。

在过去的25年，我国走了一条不平常的发展道路，创造了“经济奇迹”，但也积累了一些问题和矛盾，经济发展、社会发展出现了不平衡、不协调。主要表现在以下几个方面：

城乡失衡：突出地表现在农村人口比重过大，大量的劳动力滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业。虽然经过20多年的改革开放，农村经济得到较快发展，农业大量劳动力转移到其他产业，但城乡二元经济结构仍然没有得到明显改善。城乡居民收入水平、消费水平、生活质量等各方面差距还比较大，城乡之间发展不平衡还很严重。 地区失衡：我国东中西地区经济发展渐次落后。拿西部地区与东部地区相比，仍存在较大差距。这些差距表现在：一是经济发展水平和总量上的差距。2002年底，西部地区国内生产总值仅占全国的14-15%左右，不足中部地区的1/2和东部地区的1/4；二是基础设施方面的差距以及教育、科技、文化方面的差距。

产业失衡：长期以来，我国第三产业一直比较落后，目前第三产业增加值占GDP的比重为33%左右，低于国际上同收入组别国家近20个百分点。一个重要原因是我国城镇化发展滞后，阻碍了农村劳动力向城镇商业、服务业等第三产业领域的转移。

贫富失衡：一方面是收入分配的差距不断扩大，贫富分化加剧。根据财政部的统计数据显示：一是以基尼系数反映的居民收入总体性差距逐年拉大，已经超过国际公认的承受线。1991年为0.282，1998年为0.456，1999年0.457，2000年为0.458，10年上升1.62倍；二是城乡居民收入差距不断扩大；三是地区间差距扩大。2000年，东部地区人均收入差距进一步扩大、不同经济性质的单位职工收入差距越来越大、城镇内部各阶层之间的收入差距的扩大速度明显加快。另一方面是财产的集中越来越强，居民家庭财产的差别越来越大。10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%，另外80%的家庭占有财产总额的53.6%。

诸多失衡问题的产生、发展、说到底与政府制定的经济社会发展战略、不同时期的方针政策，与政府的管理方式、管理手段是密不可分的，与政府的宏观经济调控能力和公共行政管理能力有着密切的、甚至决定性的关系。应当说经过20多年改革探索，我国政府行政管理体制已经发生明显变化，中央与地方权责不明、政事企不分、以审批为基本手段的旧的行政管理体系正在被打破。但相对于其他改革，行政管理体制改革严重滞后，离建立与社会主义市场经济相适应的完善的行政管理体制目标还有较大差距。

温家宝总理召开记者招待会时，用24个字概括了新一届政府的施政原则，即“城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度”，并特别强调“关键在于政府职能的转变，成败在此一举。”

3、构建服务型政府是解决政府在提供公共产品和公共服务上存在缺位现象的有力途径。

按照新公共管理理论，政府应当是公共产品和社会服务的提供主体。政府提供公共产品和服务，来补偿这方面市场机制的失灵。同时政府可以通过强制性的税收及发行公债等，使公共产品与服务的供给成本得到补偿。因此政府提供公共产品和服务是责无旁贷的。反之，盈利性、竞争性行业的发展，市场可以承担，政府可以不必插手。但是目前，在我国各级政府，尤其是多数地方政府仍然把自己当作经济建设的主体，而看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，仍然把发展经济当作政府的第一职责，把公共服务当作第二职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，特别热衷于大搞政绩工程，而用于公共服务的资金（如义务教育、公共卫生经费等）却长期捉襟见肘，基层财政的这种情况更为突出。从全国来说，若干年来，经济建设支出在全国财政总支出中的比重占第一位，最高年份达到56%。1999年社会福利卫生体育事业支出仅占当年全国财政支出的1.23%，而党政机关和社会团体支出占当年财政支出的6.18%。巨额的行政管理费用支撑着过多的政府拱养人员，虽然说政府机构也提拱“公共产品”、“社会服务”，但机构设置不合理，在职人员过多，实际上是“公共产品”的越位供应或虚耗。经济建设费用过多和公共支出的虚耗，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得社会急需的公共产品和服务，如公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等方面供给不足或无力供应。从而使社会问题越积越多。

三、构建服务型政府的路径选择

“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是经济社会协调发展的迫切要求。经济建设型政府，比照传统计划经济体制下的政府职能，是一个重大的进步。从改革的要求说，这又只能是一个过度。在市场经济条件下，经济建设型政府有两个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如农村公共卫生，推向市场，推向社会。国内外大量的实践证明，长期以GDP经济增长为主要目标，忽视经济社会协调和社会公平的经济增长是一种不可持续的增长。20多年改革开放没有来得及解决的大量社会问题，导致相当比例的人民群众感到就业不安全，收入不安全，养老不安全，社会不安全，构成了政府当前面临的巨大社会压力。保护广大人民群众的利益需求，建设有效的公共卫生服务体系，构建以弱势群体为主要服务对象的社会保障网络，完善危机管理制度和危机处理机制，维护整个社会的稳定与安全，都是政府应当提供的公共服务产品。

通过分析归纳了诸多学者提出的关于构建服务型政府的途径和方法，笔者倾向于以下的路径选择。

（一）从优先于经济目标向优先于社会目标的转变

政府职能转变目前的重点是：第一，在指导思想上高度关注实践中突出的重大社会矛盾和社会问题。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济增长的重要前提。伴随经济快速增长，迫切需要解决好失业、收入差距、城乡差距、社会弱势群体保障、腐败等问题，创造良好的社会环境。第二，建立和完善灵活、有效的社会危机管理机制。从危机预警、各类预案的准备，到危机下的统一、协调指挥机制建设，都应当作为政府的重要公共职能，加快完善。第三，加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。

（二）从投资型财政体制向公共型财政体制的转变

我国实行的是社会主义制度，解决社会公正、公平，建立有效的社会保障制度，实行既符合基本经济制度，又有利于市场经济发展的社会福利政策，是政府应当而且必须向社会提供的公共产品。公共财政不仅是保障政府公共产品供给的制度安排，也是化解社会矛盾、减少社会风险、保持国家长治久安的制度基础。目前，完善公共财政体制，应当从解决最紧迫的问题入手：一是要重构国家对公共卫生的责任体制，加强公共卫生和医疗基础设施建设，不断加大公共卫生在财政总支出中的比例。二是要加快建立和完善统一有效的医疗保障体制。三是重建农村的合作医疗体系，这是一项十分重要且非常困难的紧迫任务。 （三）从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变

在现代社会，公共信息与每一个公民的利益直接相关，具有广泛的社会性。公共信息还有极强的时间性，尤其是突发性事件的公共信息，稍事耽搁都会对社会造成不可估量的危害。因此，必须建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，由此提高全社会应对各类突发性事件的能力。包括公共信息在内的公共服务和公共产品是面对全社会的，应当向全社会公开。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。目前，重要的是要尽快出台信息公开的相关立法，加强政务公开的制度化、法制化建设。

（四）从行政控制型体制向依法行政型体制转变

法治有多重含义，它常被理解为“依法办事”，其基本含义是：在制定法律之后，任何人和组织的社会性活动均受既定法律规范的约束。（注5）我国的改革开放走到今天，政府与社会的关系、政府与老百姓的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。从权力社会向能力社会的转变，从国家社会向公民社会的转变，从全能政府向有限政府的转变，从单向控制的行政体制向协商合作的管理机制的转变，都是我国社会生活中正在发生和变化的事情。我国社会关系的日益深刻变化，已对公共服务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法，不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。推进依法行政的一项重要任务，就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育。与此同时，还要建立严格的法律问责制。依法行政的核心是依法治吏、依法治权，尤其是涉及到关系社会事务的公共权力。当前最紧迫的任务是，着手逐步实现决策咨询的法定化，建立有公民和专家参加的咨询委员会制度。此外，要积极推进行政程序、行政执法和政策评价的法定化。

（五）从条块分割的行政体制向统一协调的行政体制转变

在现行的行政体制下，不仅某些经济事务存在条、块分割的问题，在教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面也存在着严重的条、块分割问题。这说明，从中央到地方各级政府要有效地履行公共服务。必须彻底克服现行条、块分割行政体制的严重弊端，严格实行公共服务的“属地管理”原则，依法授予地方政府处理突出性事件和各类社会危机的统一指挥协调权力。依法明确界定中央与地方的职责权限，建立中央与地方的合理分权体制，是我国政府改革的重大任务。我国是一个大国，各地方的情况差异很大，在保证中央政府统一领导的前提下，应当充分赋予地方处理和解决公共事务、应对突发性事件的事权，并对此做出明确的法律规定。在这方面，我们还面临着一系列的改革课题。例如，中央政府和地方政府的事权划分问题，地方的立法权问题，干部的管理权限问题，公众对政府的监督问题等。SARS危机后，我们要充分吸取教训，从我国的实际出发，理顺中央政府与地方政府的关系。

结语：

由于篇幅所限，由于笔者收集和掌握的资料不够充分，更由于笔者学习和研究的肤浅，本文对构建服务型政府所选择的路径如何进行实践未加以更深入的思考，也未给出具体可操作性的方法和思路，期望在以后的工作和学习中加以进一步研究思考，以冀与专家、学者、政府官员及共同关心我国社会进步和发展的社会各界人士一起共同推进我国服务型政府的建设。在此，要衷心地感谢在笔者学习过程中给予帮助的所有老师、朋友和家人，并且，特别要感谢在本文写作过程中给予笔者指导和拔正的中国人民大学的李传军老师。

引文注释：

（注1） 陈华栋：《论服务型政府》，《管理研究》2004年第5期，第217页。

（注2） 刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期，第5页。

（注3）邓小平：《邓小平文选》，北京人民出版社，1993年，第373页。

（注4）沈荣华：《提高政府公共服务能力的思路选择》，《中国行政管理》2004年第1期，29页。

（注5）张方显：《法理学》北京法律出版社1997年第1版，第236页。

参考文献：

1、 沈荣华：《论服务行政的法治结构》，《中国行政管理》2004年第1期。 2、 赵春丽：《公共服务型政府——政府职能转变的基本趋向》，《行政论坛》2004年第11期。 3、 杨冠琼：《当代中国行政管理模式沿革的研究》，北京师范大学出版社1999年第1版。 4、 陈振明：《政府再造——西方“新公共管理运动”述评》中国人民大学出版社2003年第1版。 5、 毛昭晖：《公共管理法律基础》，中国人民大学2003年第1版。 6、 冯特君：《当代世界经济与政治》，经济管理出版社2002年第2版。 7、 杨文士、李晓光：《管理学原理》，中国财政经济出版社1999年第3版。 8、 刘玉萼、石永义：《西方政治制度》，中国人民大学出版社2002年第1版。 9、 张方显：《法理学》，北京法律出版社1997年第1版。