试论行政权力与政府管理创新

论文关键词:行政权力政府职能行政权力的界定政府管理创新

论文摘要:行政权力是行政的核心。行政权力在不同的社会形态下有着不同的表现形式。政府职能是行政权力的具体体现。实现政府管理创新，应当依法对行政权力进行界定，对行政权力进行合理配置，重新定位政府治理理念，建设有效、责任、服务政府。

1依法界定行政权

1.1行政权力内容的界定

行政行为的实质是强制性和受制约性的统一，对行政权力内容的界定实质上是对行政权力予以有效限制，避免设置内容空洞的行政权力。如行政许可权是行政权力的一个重要组成部分，对哪些事项应当设定行政许可，哪些事项可以不设定许可，哪些机关可以设定行政许可，哪些机关无权设定许可，2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》对行政许可的设定和实施均做出了明确规定。行政处罚权也是行政权力的重要组成部分，对此，《中华人民共和国行政处罚法》明确规定了行政处罚的种类、幅度和标准，其他机关只能在法律规定的范围内实施。目前，在实施过程中普遍存在着“立法腐败”的现象，有的部门通过出台一部法规或规范性文件，就设置一种超出法律已有规定的行政权力;有的地方甚至只凭政府、部门的一纸所谓“红头文件”，就随意设定行政权力的内容和行使规则，从而导致中央规定和地方的某些变通规定的不统一，现有法律体系和行政规范体系内部的混乱，行政权力的异化，以及行政行为的相互干扰、相互否认等现象。

1.2设定行政权力主体的界定

行政权力是国家行政机关授予行使的权力，我国实行人民代表大会制度，有权授予行政权力的国家行政机关应当为国家立法机关。建设法制国家的理论基础是依法行政，依法行政要求行政机关的行政行为均须依法办事，因此有法可依是依法行政的前提。根据《中华人民共和国立法法》，全国人民代表大会及其常务委员会是制定法律的惟一主体，国务院、省级人大及省级人民政府虽然有权依法制定行政法规、地方性法规和政府规章，但其本质不属于行政机关的当然职权，而是权力机关即全国人民代表大会及其常务委员会的授权。由于立法草案通常由行政机关提出，在立法过程中，往往存在着行政权对立法权予以渗透的现象，根据权力的需要而设置法律，而不是法律根据需要置权力，因此，对设定行政权力的主体进行界定，要解决的根本问题是立法权的独立性，即人民代表大会制度的立法权行使的独立性和行政组织立法权的独立性，必须与行政行为分开。在立法活动中，立法职权应从行政职权中划分出来，行政机关自行制定的规章只能是其内部的约束行为。行政机关依法办事的要求就是一种对行政权力的制约，这也当然要求法律要有对这种制约性进行设置，即所谓的权力法定主义原则。

1.3执行行政权力的制约

执行权是行政权构成的核心部分，包括执法权和执行政策权力两部分，两者所倚重的都是程序实现的合法性，并因此而实现效率和效益。

1)对执行行政权力实行制约，要求执行权力的行政主体要合法，包括行政主体必须有法律法规的授权，行政主体必须在法律法规规定的职权范围内行使权力，行政主体必须按照法律法规规定的程序行使权力等。由于行政权力具有权威性和强制性，使得越权行为事实上缺少相对方有效的对抗，行政权的扩张性又使得越权的可能性不断产生，因此，依法、合理划分行政主体十分重要。过去计划经济体制下，行政权的行使在行政主体上所反映出的最大问题就在于集中，因为集中而无权力分配，无分配则不分职责职权，越姐代厄，相互扯皮，对错误后果难究其责，即“冤无头、债无主”。

2)对执行行政权力实行制约，要求执行权力的程序要合法，这是实现有效制约行政权的最重要内容。因为程序实现的过程就是行政权力实现的过程，程序的每一环节上的权力实现，都应当保持合法性。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等行政法律的制定，为保障行政机关行政行为的合法性提供了法律依据。

1.4执行行政权力的监督的制约

对执行行政权力的监督，包括公众权制约的监督以及国家监督。公众权即私权领域的确切构建和保护，能有效防止行政权力的侵人，进而实现对行政权力的制约。公众权制约的监督，包括公众对政治的参与权.公众对行政权行使的参与权等，具体体现为对行政决策权的控制和监督，应当有公众参与决策的议事机构和渠道，并应赋予其否决权。公众对行政权行使的监督渠道，包括旁听，报道与传播，对行政机关决策、决定的事项、文件、资料、信息、情报等内容公开刊载，允许公众对各级行政机关的资料进行查阅等。这些方式所体现的参与权和监督权只是一种外在的环境条件的制约和影响，虽然不能直接改变权力的行使方向和方式，但可以使与此相抵触的行政权力的行使受阻，改变、改善权力行使的方向和方式，防止违反公意的行政决定的做出。国家对执行行政权力的监督，主要是通过建立健全层级监督制度、行政复议制度、行政检查制度等行政监察制度，在行政权力之外建立一个独立的监督体系，将行政权力的决策、执行的全过程纳人动态的监控体系，及时纠正政策失误和查处违法乱纪的行为。

2对行政权力进行合理配置

在现行法律规则的层面下，通过对行政权力的内容、行使主体、行使程序、执行监督等方面依法进行界定，明确行政权力的范围，建立权责分明、程序合法、内容合理的决策、执行、监督相协调的政府运行机制，实现行政决策的科学化、民主化，塑造“廉洁、勤政、务实、高效”的现代新型政府。这是政府管理创新的目标，也是合理配置行政权力的目的。

行政权力的合理性配置，表现为应该服从管理的需要，行政权力运用的有效、有益是行政权力合理性配置的整体表现。以行政权力的性质和形式为标准划分行政权力，是一种横向的权力分配。横向的权力分配结构所要求的权责分明，互相衔接、配合，要避免的是互相干扰，环节脱离，它所能带来的最大功效在于互相牵制，互制互动。行政立法权和行政决策权，要解决的是长官意志与社会公意之间谁服从谁，以及怎样服从的问题;行政执行权包括调查、处理、处罚、许可以及行政合同等权力，是在规范的程序上确定有关权力的合理和有效的分配;行政监督权、咨询权和行政指导权等非行为性权力，是行政权力的一种自我约束和接受公众约束。

2.1对行政权力进行合理配置的起点

对行政权力进行合理配置，应从划分不同的行政职能、确定不同的行政主体开始。只有明确行政权力的种类、范围，明确在什么情形下可以行使行政权力，在什么情形下行使何种行政权力，什么机关、什么部门可以行使行政权力，什么机关、什么部门可以行使何种行政权力，才能保障行政行为的合法性，保障行政权力在法制轨道上行使，这也是依法行政的基本要求。

2.2对行政权力进行合理配置的原则

对行政权力进行合理配置，应作到决策、执行、监督这三部分权力既相互分离制约、又相互协调配合。行政的核心是行政权力及其运行，行政三分制度以权力重新划分为切人口，对行政内部权力关系进行调整，从行政基本的分权、效率和制约等要求出发，重建一套决策、执行、监督权的运作体制，使这三部分权力既相互分离制约，又相互协调配合。

2.2.1原则

建立决策、执行、监督相协调的政府运行机制，应当坚持4个原则:

1)必须以人民群众的利益作为行政决策的出发点和归宿，充分相信和依靠群众，尊重群众的首创精神，克服脱离群众的官僚主义、命令主义。

2)必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进。紧紧围绕建设中国特色社会主义的主题，针对实践中提出的新情况和新问题，在调查研究的基础上制定切实可行的方针和政策。

3)必须遵循正确的决策原则，坚持民主和集中的统一，坚持原则性、系统性、预见性和创造性的统一。

4)必须健全和完善行政决策机制，科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策机制，建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。

2.2.2具体设计

1)将决策权从专业部门中分离出来，凸显决策在行政中的统领作用。决策是一切行政行为的肇始，决策是否合乎法定程序、合乎民意以及是否具有可操作性，具有政治性和功能性的双重意义。一个好的决策在执行中能够取得民众的信任支持，获得预期的效果，并且为行政主体赢得尊重，起到巩固合法性基础的作用。决策系统独立成部门，通过听证、议政、民意调查、专家咨询等多元参与的新方式，广泛吸纳民意，在充分论证的基础上，形成决策方案，从而可以减少决策失误，提高决策质量和决策水平。

2)实行执行的专业化、规范化。执行是决策转化为现实的根本途径，规范、专业的执行有利于依法行政。进入有效的良性运行轨道。决策权与执行权分离后，执行部门可能会提出决策缺乏专业性的质疑，但是事实上由于决策日趋科学化、民主化，更容易获得社会支持，执行也相应地具有了更高的合法性和可行性。部门所失去的决策权尽管在当前损害了小集体和个别人的既得利益，却使得执行行政权力的过程摆脱了“权”、“利”错位的泥沼，保障行政权力的合法有效实施。 3)加强监督权在行政权力行使中的作用。不仅在行政的外部环境中应当存在着一个独立的监督体系，而且在行政权力运行的自身机制中也应当存在有相对独立的监督部门，将决策、执行的全过程纳人到动态的监控中。

4)完善行政决策程序，建立重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度;建立健全决策跟踪、反馈和责任追究制度，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，针对具体的决策者和执行者分别确定其应当承担的责任，督促行政机关工作人员依法行政，实现决策权和决策责任相统一，执行权和职责相一致。

目前，我国已逐步建立健全层级监督制度、行政复议制度、行政检查制度等行政监察制度，为行政监督提供法律保障，为查处行政违法行为提供法律依据。

3重新定位政府的治理理念

社会历史根据权力运用可以分为3个时期:1)黑铁时期，即权力要人民做什么就做什么的时期;2) 黄金时期，即权力认为人民需要做什么就谋求什么的时期;3)钻石时期，即人民需要什么，权力就服务什么的时期。封建专制下的政府是黑铁政府，它靠威吓和武力维持统治;自由资本主义时期的政府是黄金政府，它像是一位守夜人，守护着个人的私有财产;现代政府是钻石政府，它关心个体、服务大众、行政为民、以人为本。

我国在计划经济体制下，政府行使的是管理职能，社会主义排斥商品生产和市场，排斥竞争和价格规律，强调计划配置资源，以为一切经济活动只有由计划规定和政府统管才是有效的、合理的，政府管理了所有的行为，许多本应由企业自主行使的权力，却纳人政府行政管理范畴;许多应当由中介机构行使的中介行为，却成为了行政机关的行政行为;还有许多属于公民的私权利，政府却采取行政手段进行干预，致使公权侵犯私权的现象时有发生，公民、法人的合法权益得不到有效保护;同时，有许多本应由政府实行管理的行为，政府却不管、少管或者乱管，导致政府职能缺位、越位和错位。

实行市场经济">社会主义市场经济体制，强调市场配置资源，但并不忽视计划调节的作用，将消费者、生产者和资源所有者的自由选择置于突出位置，特别重视竞争和供求决定价格的基础作用;社会主义市场经济，也强调政府宏观调控、计划指导和政府干预的作用，把“公有制为主体”、按劳分配和共同富裕，作为实现社会范围内最大限度平等的调节手段;实行社会主义市场经济，解放和发展生产力是根本目的，以人为本、执政为民、贯彻“三个代表”的重要思想是政府管理的宗旨，因此，在社会主义市场经济体制下，尤其是我国加人世贸组织后，要求政府的治理理念要重新定位，要转变政府职能，构建适应社会主义市场经济要求的职能框架，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，树立以人为本的政府管理思想，坚持科学的发展观，积极促进经济与社会、城市与农村、人与自然的协调发展，全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平。

要从封闭政府走向开放政府，从无限政府走向有限政府，从集权政府走向分权政府，从人治政府走向法治政府，从威权政府走向民主政府，把单纯经济建设型政府转变成公共服务型的政府，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

从封闭政府走向开放政府不仅要做到政府决策过程的公开，还要做到政策执行过程的公开，此外，也要保证公务员公开考试、择优录用和政府大宗物质的采购进行公开竟争。从无限政府走向有限政府，要求在政府行政和社会自治之间的边界划分上，应始终坚持社会自治范围最大化、政府行政范围最小化的原则，把政府行政权力局限于弥补“社会不能”和“市场失灵”的职能定位上。

从集权政府走向分权政府，要求改变政府传统的以单方性、强制性等为主要特征，以进出管制、投资管制、价格管制、收费管制等为主要方式的行政管理模式和管理结构，建立以公民深度参与、透明度高、程序法定、责任明确、救济周全、诚信至上等为主要特征，以放松管制、加强引导、鼓励竞争、强化发展环境、保护合法权益等为主要目的的行政管理模式。

从人治政府走向法治政府，要求政府做到职权法定、依法行政、有效监督、高效便民。1）要加强制度建设，完善政府立法工作，政府在制定规范性文件时，既要与上一位阶的法律法规相一致，又要与我国参加的国际条约、协议和规则相一致，要注重通过听证会、论证会、公示等多种方式，听取人民群众和社会各界意见，使法律法规充分反映民意;2)要加强和改善行政执法，确保法律法规正确实施。政府的具体管理活动要做到有法有据，受制于法，遵循法的实体与程序规定，遵循法的原则与精神，不失职、不越权、不滥用权力;要完善行政执法程序，实行行政执法责任制、过错追究制和评议考核制，建立相应的奖励制度，督促执法人员严格执法、公正执法、文明执法;3)完善行政监督机制，加强对行政权力的监督制约要加强对法规、规章和规范性文件的备案审查工作，严格执行行政诉讼、行政赔偿制度，切实做好行政复议工作，建立健全对不当和违法决定的申诉、检举制度，作到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿;从威权政府走向民主政府，要求政府利用法律手段并运用汇率、税率、利率等经济杠杆，统筹规划、信息引导，为企业和社会提供服务并进行监督检查，以使企业和社会获得充分的生产经营自主权和自谋发展权。

只有将“服务”意识贯彻于转变政府职能和政府管理创新中，才不致使改革沦为重表面轻实质、重技术轻理念、重结构轻效能的积木游戏，才能真正建设一个与市场经济体制相适应、职能定位明确、促进社会协调发展的有效、责任、服务政府。