试论人世与我国政府行政关系的调整

【论文关键词】入世W TO规则政府行政关系调整

【论文摘要】行政关系，是指政府在进行行政管理过程中所实际形成的各种关系的总和，包括内部和外部两方面的指向，涉及中央与地方、地方与地方、政府与企业、政府与市场、政府与社会等诸多关系。我国加入WTO后，就意味着我国政府要遵守W TO规则，并承担相应的义务。目前，我国政府的行政关系中存在着许多与W TO规则相抵触的方面。面对W TO带来的崭新要求与巨大压力，我们应从内部和外部两方面着手，加快行政关系的调整，以适应WTO的法律规则，促进我国经济的发展。

所谓行政关系，是指政府在进行行政管理过程中所实际形成的各种关系的总和。它包括两个方面的指向，其一是行政系统内部的各种关系，即内部行政关系，具体包括中央政府与地方政府之间的关系，地方政府与地方政府之间的关系等；其二是行政系统与外界的关系，即外部行政关系，具体包括政府与企业、政府与市场、政府与社会组织之间的关系等。2001年l1月10日，中国与世贸组织多边协议的签署，标志着我国正式加入WTO。我国人世，政府首当其冲。一方面，WTO是一个以政府为主体的国际组织，政府是入世协议的缔结者，也是权利义务的承担者；另一方面，WTO是由一整套规则体系构成的，而且几乎所有的规则都主要是规范政府行为。加入WTO就意味着我国将履行承诺，遵守WTO的有关规则。

一、WTO对我国政府行政关系提出的新要求

世界贸易组织(WTO)是世界上唯一处理国与国之间贸易规则的国际组织，其核心是(WTO协议》。这些协议是世界上大多数贸易国通过谈判签署的，为国际商业活动提供了基本的法律规则，其本质是契约，约束各国政府将其贸易政策限制在议定的范围内。这就是说该协议具有国际法性质，具有权威性和强制性，对所有成员均具有约束力。如果成员国的法律规范与WTO规则抵触，要优先适用WTO规则，禁止任何成员国以自己的法来排斥WTO的规则，也不允许以尊重自己的法为借口来免除其在WTO体系内所应承担的义务。

(WTO协议》是涵盖范围广泛的法律文本，其内容涉及农产品、纺织品、服装、银行、电信、政府采购、工业标准、食品卫生规则、知识产权等诸多领域。但在所有这些文件中贯穿着几个根本原则，它们分别是：

第一，非歧视原则，即一国不应在其贸易伙伴之间造成歧视，他们都应被平等给予“最惠国待遇”；同时，一国也不应在本国产品与外国产品、服务或人员之间造成歧视，要给予他们“国民待遇”。这是WTO最重要的原则。

第二，贸易自由原则，即通过谈判使贸易壁垒不断减少，成员国间承诺降低关税，给予互惠关税，逐步实现贸易自由化，以扩大市场准入水平。

第三，可预见性原则，或称透明度原则，即外国公司、投资者和政府应相信贸易壁垒(包括关税、非关税壁垒及其他措施)不会随意增加。在WT0中，越来越多的关税税率和市场开放承诺得到“约束”。各成员国需公正及时地公开其贸易政策并设法使其未来的政策能够被预见。

第四，公平竞争原则，即各国以公平的做法开展对外贸易竞争，反对以出口补贴和为获得市场份额而以低于成本的价格倾销产品。

第五，更有利于发展中国家原则，即允许发展中国家利用一段过渡期进行调整，并给予它们更多的灵活性和特殊权利。

加入wFO就意味着我们必须遵守WFO法律体系框架内的原则，并承担相应的义务。针对我国行政关系的现状，这些原则确实给我们带来了巨大的压力。

二、我国政府行政关系所面临的巨大压力

改革开放以来，我国已对政府行政关系进行了几次大的调整，取得了相当的进步。但是从市场经济发展的需要看，特别是从适应WTO规则的要求看，行政关系调整仍未完全到位，仍然存在着政府“错位”、“越位”、“缺位”的问题，这些问题无论在内部行政关系还是在外部行政关系上都有所体现，并且存在着与市场经济和WTo规则相抵触的方面。

(一)我国政府内部行政关系中存在的问题

1．从中央政府与地方政府的行政关系看，我国是单一制国家，长期以来实行的是中央高度集中的行政管理体制，中央政府一直是居于十分重要的“托管人”地位。改革开放以来，我国进行了若干次中央与地方政府的改革，经历了由梯度分权向地方均权的逐渐过渡，取得了一定成效。但面对WTO规则的巨大压力，中央与地方关系仍存在不完善之处，主要表现在，中央与地方政府在事权划分上缺乏法律规范，缺乏一种刚性的准则，无法科学协调权力的集中与分放，从而表现出明显的随意性。

2．从地方政府与地方政府的行政关系看，地方保护主义和“诸侯经济”严重存在。各级地方政府权力介入经济活动比较多，部门垄断和地区封锁现象比较严重，地方政府之间相互排斥的现象十分常见。一些地方政府千方百计的保护本地区效益差的企业和落后的产业，阻挠其他地区的优质产品在自己辖区内的经营和销售，利用行政权力搞经济封锁，干预区域间合理的经济联系和市场交换关系，形成“诸侯经济”，这显然违背了WFO的公平竞争原则。同时这种状况对WTO所倡导的“比较优势”的发展也造成了不利影响，严重地阻碍了各地方通过利用其可用资源，集中生产最佳产品，然后再与其他地区的最佳产品做交易。

(二)我国政府外部行政关系中存在的问题

1．从政府与企业的关系看，首先政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预依然大量存在，对企业的引导和服务则明显不足，企业作为市场主体的角色仍未得到充分体现，这一点在地方和基层更为突出。其次，政府管理中“所有制”歧视现象比较严重，虽然各种所有制并存已经成为人们的共识，但在涉及国家贷款、投资时，政府部门往往表现出对国有企业的偏爱，国有企业成为财政、工商、税务等部门支持的重点。再次，各地政府先后出台的一些对外商投资企业的优惠政策，是包括国有企业在内的国内企业也难以获得的，因此有“超国民待遇”之称。这些现象显然不利于企业在平等基础上展开竞争，也与规则中的非歧视、公平竞争原则相抵触。

2．从政府与市场的关系看，政府建设规范、开放、公平和自由竞争的市场环境和市场秩序的工作还不到位。规范市场的有关法律、法规不健全，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在，政府管理部门的政策法规政出多门且随意性大。政府，特别是地方政府，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”，又当“运动员”的问题普遍存在，其结果直接导致了地区封锁、行业垄断。这种状况显然与WTO规则中的公平竞争原则相抵触。

3．从政府与社会的关系看，我国各种社会组织已有了相当规模的发展，承接了一部分原先由政府行使的职能，但总体上仍然大大滞后于发达市场经济国家的水平，行业组织仍未摆脱政府下属机构的形象特征，自发形成的行业组织还未成为主流，社会中介服务组织严重缺乏。企业与劳动者、企业与市场及企业与企业之间的沟通仍依赖于政府组织的各类机构，政府承担了大量的可以由社会组织行使的职能。最后是由于一些社会组织发育不足，缺乏自我约束、自我管理的机制，因此难以承担提供公共服务的职责。

三、迎接WTO的挑战。促进我国政府行政关系的调整

面对WTO带来的巨大压力，我们只能勇敢地直面挑战，进一步加快我国政府行政关系的调整，以适应WT0的规则，从而使我国在更广泛的领域和更高的层次上融人世界经济，参与国际竞争。

(一)我国政府内部行政关系的调整

1．在中央与地方政府的行政关系上，首先要做到中央必要集权与地方适度分权的有效结合。我国地域辽阔，人口众多，生产力发展水平低而且参差不齐。在这种状况下，为了保证中央的宏观调控能力，实行必要的中央集权是适当的。同时适度的地方分权则是基于各地发展的不平衡，以及社会主义市场经济和民主政治所要求的主体间的平等性、独立性、自主性和开放性的需要。地方政府在法律规定的范围内，应有自己的意志表达和意志执行的权利。只有这样才能充分发挥地方的积极性。因此，从一定意义来说，没有中央必要集权的地方分权，容易造成“诸侯林立”的局面，而没有地方适度分权的中央集权，又往往制约地方的发展，只有二者的结合，才能理顺中央与地方的关系。 其次要做到科学地划分与配置中央政府与地方政府的职责权限。既然要实行中央必要集权和地方适度分权相结合的模式，那么这里就有一个“度”的问题。一般说来，中央政府作为社会的总代表和权力中心，应总揽内政、外交、国防和宏观调控的职责，负责全国性的公共事业，制定统一的市场规则，保证国家主权的独立、领土的完整和社会的稳定。地方政府则作为中央政府的代理和地方利益的代表，在宪法和法律规定的范围内按照中央方针政策的指引和指导独立处理地方事务，如发展地方公共事业，负责本地区的文化教育和社会保障，维持市场秩序，协调好与中央政府及本地区内部各地方政府之间的行政关系等。

2．在地方与地方政府的行政关系上，首先，加入WTO后，为了发挥比较优势，各级地方政府应建立相应的调整机制，尽快摆脱“诸侯经济”、“块块经济”，废除实行经济封锁的旧有传统，按照建设国内统一开放市场体系的要求，实现地方间的公正、平等竞争，以适应WTO的公平竞争原则。

其次，各级地方政府要建立相互协调的管理机制，加强相互间的互惠合作，在维护中央权威的前提下共同分散政府经济风险，规范政府问的财权、事权，使地方政府的管理由地方保护型向区域开放型转变。

最后，无论是沿海地区，还是中西部地区，无论是开发区还是一般地区，各地方政府都应逐步废除对外商投资企业的超国民待遇的规定，使外商投资企业在各地方享受同等资格对待，以利于各地区的均衡、公平发展。

(二)我国政府外部行政关系的调整

1．在政府与企业的关系上，首先，政府要做到从微观经济管理向宏观调控的转变。政府要适应市场经济需要，实行政企真正分开，政府不再对企业的微观管理进行行政干预，使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体。企业是市场这个“竞技场”的“运动员”，政府则是保证企业在市场上进行公平竞赛的“裁判员”。政府应把企业的经营决策权真正交给企业，让企业获得充分的人事管理权、投资管理权、市场营销权、收入分配权等生产经营自主权，根据市场做出决策而不是按照政府的指令来经营。

其次，政府还应尽快改变对不同所有制企业的差别对待。我国加入WTO后，不管是国有企业、民营企业还是外资企业，政府都应在符合WTO法律规则的前提下一视同仁，给予相同待遇。非国有企业是我国经济建设的重要力量，是保持国家经济活力和稳定增长的关键部分。在对待非国有企业的问题上，我们不仅应当履行“非歧视”原则的承诺，使非国有企业获得公平的竞争环境，而且政府还应采取主动措施，创造有利于这类企业发展的外部环境。

最后，政府应强化经济服务职能，维护国家的经济安全，为企业的发展和竞争创造良好的外部环境。

2．在政府与市场的关系上，首先，政府应从市场参与者转变为市场秩序维护者。在社会主义市场经济条件下，市场是资源配置的基本方式，政府应创造条件保证市场作用的正常发挥。只要是市场能办到的事就由市场去办，市场办不好的再由政府适度干预。同时，我国入世后，根据WTO规则的要求，政府有义务促成全国统一的自由市场，保证WTO规则在全国范围内的统一实施因此，政府应当切实担负起维护市场秩序的职能，按照WTO规则要求统一市场，取消关税壁垒，打破垄断，制止补贴，为国内外企业创造一个统一、公正、自由的市场环境，在国际市场竞争中要主动维护国内企业权益，积极参与国际市场规则的制定和修改，努力争取人世的正效应。

其次，政府应做到依法行政。市场经济是法制经济，在市场经济条件下，政府对市场的管理必须在法律、法规规定的范围内进行。根据WTO规则的要求，政府要保证法律法规在全国的统一实施，建立比较完善的依法行政的体制，各政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。在从事行政决定、行政监督、行政处罚等活动中，都要以法为据，依法行事。

最后，政府要大力推行政务公开。所谓政务公开，是指国家权力在其运行过程中，除法律规定的特殊情形外，必须依照法定的程序予以公开，从而使政府的所有事务和活动都置于人民的监督和关注之下。根据WFO的透明度原则，各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开、结果公开，并建立相应的政务公开制度，如听证制度、信息查询制度、信息发布制度等，以增强政府的透明度和公开度。

3．在政府与社会的关系上，首先，政府应从全能政府转变为有限政府。政府要改变过去管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所为，有所不为。凡是社会能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入，减少政府不必要的负担。

其次，政府应为社会中介组织的发展提供有利的外部环境。随着市场经济的深入发展，社会中的多元利益主体都需要真实、客观地反映自己的利益和愿望，都具有参与国家管理和社会管理的强烈呼声。此时，政府应有意识地培育和发展社会中介组织，清理整顿官办的社会组织，提高社会的组织化程度，扩大社会组织的自我管理、自我服务能力，为政府职能的转移提供承接载体。

最后，政府在公共政策的制定和政策方案的选择中，应积极推动社会团体、组织及个人的民主参与，广泛昕取人民群众的真实呼声，以准确地了解政情、社情和民情，从而实现决策的民主化与科学化。

总之，我国加入世贸组织，既给我们带来了空前的压力，也为我国政府行政关系的调整提供了外在的动力。这是一个千载难逢的机遇，我们要努力把握这一契机，积极推进政府行政关系的调整，以使我国在世界经济太潮中立于不败之地。