我国政府信息公开与公众参与行政关系的浅论

【论文关键词】政府信息公开；公众参与式行政；发展；困境；展望

【论文摘要】新中国成立以来，我国政府信息公开法治化与公众行政参与制民主得到了长足的发展。当前政府信息公开与参与式行政存在着相互制约的现实困境，我们应立足两者之间平衡与互动的辩证关系．从转变观念、完善制度、构建新模式等方面破解困境并开创美好的前景。

公众参与是现代民主的重要形式，信息公开则是宪法和行政法领域的重要组成部分。两者之间是平衡与互动的辩证关系，正如英国社会学家吉登斯在《失控的世界》中坦言：“仅仅依靠自上而下的方式并不能建立一个更开放、更民主的社会。还需要自下而上的公民文化的回应。”因此，政府信息公开和公众参与的结合才是民主、开放社会的表达形式。民主不是单独取决于任何一方的发展．而是一种把两者协调起来的模式。新中国成立以来，我国政府信息公开法治化与公众行政参与制民主得到了长足的发展。回顾政府信息公开法治化与公众行政参与制民主的发展进程，剖析政府信息公开与参与式行政的现实困境，在破解困境的基础上展望政府信息公开与参与式行政的美好前景．对于实现党的十七大的提出的扩大社会主义民主、扩大有序政治参与、促进决策科学化和“阳光政府”、法治政府的打造具有探索性意义。

一、政府信息公开法治化与公众行政参与制民主的发展

新中国建立后，中国共产党确定了人民当家作主的执政纲领，形成了在一切政务活动中发扬民主、充分走群众路线的优良传统，奠定了公众参与民主政治建设和透明行政的坚实基础。

(一)政府信息公开法治化的发展。列宁曾说过：“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。我们党和国家对推行政府信息公开制度，建设法治政府非常重视。第一阶段是建国到改革开放前夕，建立了比较完善的政府信息保密的法律体系，属于严格保密基础上的政令公开。第二阶段始于20世纪80年代初期，我国开始着手政府信息公开制度建设，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公开制度。进入20世纪90年代，在涉及人民重大切身利益的重大政府行政行为的过程中逐步实行听证制度。1997年以后，政务公开进入了推广阶段。1999年，政府上网工程增加了政府办公的透明度。2000年，国务院出台全面推行政务公开制度的通知。闱至此，政务公开作为一项制度在全国基层政府普遍实行。我国政府信息公开制度有了一定的基础，公开方式逐渐多样化、公开种类增多，有关立法已经提上议程政府信息公开没有统一立法之前，有关信息公开的具体规定散见于一大批法律法规之中，如《档案法》、《保守国家秘密法》、《统计法》等。这一阶段的特点是：内容上主要是单向的政务公开．形式上是管理意义上的政务公开。第三阶段始于2l世纪初期，一系列规范政府信息公开的地方法规和规章先后出台。2002年11月6日颁布的《广州市政府信息公开规定》，是中国第一个信息公开的地方政府规章。截止2007年l2月，我国地方的政府信息公开规定有34个。2008年5月1日颁布实施《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，则标志着我国第一部系统规范政府信息公开的全国性法律文件的诞生，同时掀起了我国民主政治建设法治化的新篇章。

(二)公众行政参与制民主的发展。民主与法治既相互矛盾、相互冲突，也相互依赖、相互促进。公众参与是现代民主的重要形式，行政法治则是法治的重要组成部分。公众参与行政的理论基础首先来源于人民主权。国家的一切权力属于人民，现代国家多采用间接民主的方式实现人民对国家权力的行使，因而行政活动的权力要素从根本上来说源于公众的授予，是公众委托行政部门及其公务人员基于公众的利益与诉求而行使的。因此，在行政法治领域，公众参与对于保障行政机关依法、公正行使职权．防止滥权和腐败，对于维护行政相对人的合法权益，培育公民社会有着特殊的意义。

建国60年来．我国公众行政参与制民主的发展经历了三个阶段：一是建国后到“文革”前10年，中国开始着手民主与法制建设，群众参与的积极性很高，但参与制民主很不完善，主要是执行的参与而不是决策的参与。二是“文革”10年，这时的民主是不受法制规范和约束的“参与制大民主”，群众直接行使“公务”的决策权和执行权．离开宪法的指引和规范的民主，已经面目全非。三是改革开放30年，公众参与成了改革开放的根本动力，中国民主和法治建设均有了前所未有的大发展，真正的参与制民主在中国开始产生、发展，更为重要的是，参与式行政悄然兴起，制度保障日益完善。

(三)参与式行政的制度探索与保障。行政自由裁量权大量存在，以及立法权与司法权向行政机关部分转移，在今日的中国已经是不争的社会事实和法律事实，这也使得传统执行性的行政过程日益具有了政治过程的基本要素和特征。参与式民主在中国要解决的核心问题就自然地指向行政过程的民主化。有序和有效的参与式行政，不仅提供行政过程的合法性，而且提高行政的效率和质量。因此，行政过程的政治化客观上需要将权利元素特别是程序权利元素同时引入，以造成行政过程中权利制约权力的新格局和平衡状态。

建国60年来，党和国家高度重视参与制民主的建设。1982年宪法首次明确确立了参与制民主。参与式行政的制度规范和建设开始于20世纪90年代中期．主要体现在：一是参与式行政决策的制度建设，1997年的《价格法》和2002年的《环境影响评价法》，确立了行政相对人参与价格制定、环境及规划编制等行政决策的制度。《条例》的实施为行政决策的公众参与提供了基础性保障。参与式行政的本质为程序正义，因此各地政府积极进行行政决策吸纳公众参与法定程序化的制度性尝试。2008年l0月1日施行的《湖南省行政程序规定》和2009年1月23日开始施行的《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，是保障公众行政决策参与度的制度范本。二是参与式行政立法的制度建设．2000年的《立法法》，2001年国务院发布《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，确立了公众参与国家立法和行政立法的制度。而于2008年元旦实施的《广州市规章制定公众参与办法》，无疑是地方公众参与行政立法的制度尝试范本。三是参与式行政执法方厩的制度建设1996年的《行政处罚法》和2003年的《行政许可法》，确立了行政相对人参与有关行政执法行为的制度值得一提的是，2008年实施的《城乡规划法》明确规定城乡规划草案必须予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。该法首次使公众参与城乡规划有了法律保障．是我国公众参与民主形式法制化、程序化的重要进展。

二、政府信息公开与公众参与式行政的困境

政府信息公开和参与式行政作为行政民主理论的两翼，是政治民主发展的必然产物。政府信息公开是以政府为着力点。通过政府提供信息到公众被动接受、参与行政的自上而下的形式。其中。公开的性质和程度主要取决于政府机构的自觉性。而参与式行政是以公众为起点的，其作用方式则是从公众的利益需求到政府行政立法、决策和执法的自下而上的形式，公众把握主动权。民主、开放社会的表达形式应该是这两者的结合。民主的实现靠公众参与政务，这个过程不仅仅是政府信息公开制度的建立和完善，而且是政府信息公开和参与式行政相互作用的结果，两者是互为前提的。因此，政府信息公开和参与式行政任何一方不足所产生的交互影响必定会导致公众参与政务陷于困境。

(一)政府信息公开实施难题对参与式行政的制约困境。

l、政府信息特权观念作祟，参与式行政信息前提匮乏。由《保密法》确认和塑造的保密导向的政治理念根深蒂固，对于《条例》“以公开为原则，不公开为例外”的精神仍有所抗拒。一些政府部门和官员把信息当成自己的特权，不愿主动公开信息，即使公开，也是“公开的群众不关心，群众关心的不公开”，民间“申请热”遭遇了政府“冷面孔”。《条例》实施一年来的年报显示，公民申请中大量涉及本应主动公开的信息，这反证了政府信息主动公开的质量和信息完整度问题。可见，公众的知情权虽然在形式上受到尊重，而实际境遇却依然艰难。参与缺乏必要的信息，造成公众不能准确理解政府决策、立法等公共管理的价值目标，缺乏对政府行为的认同感，从而不能有效参与，公众参与的热情和效力大大降低，进一步影响民主透明政府的建设。

2、政府信息公开制度的局限性，束缚参与式行政手脚。一是模糊的“例外的边界”。“公开是原则，保密是例外”是行政公开法治的要求，《条例》明确以“公开为原则，不公开为例外”，提供了三个“例外”，但“例外的边界”却是模糊的。一些政府部门在《条例》实施中以“例外的边界”或保密审查机制为托词，拒绝履行政府信息公开的义务。二是《条例》位阶太低，作为行政法规，其调整范围有限，很多公众想获知的信息，比如决策过程、人事安排理由和官员背景等，皆被以属于党的机构的信息拒绝。党的机构的信息不公开，公民的知情权就难以完全实现，参与式行政的途径和范围也受限制。三是《保密法》、《档案法》都是《条例》的上位法，在此两法没有调整修改的情况下，《条例》施展的空间被大大压缩，参与式行政往往会被笼统的保密规定束缚了手脚。

3、司法的“消遁”，导致参与式行政缺乏保障。俗话说，有权利就有救济。然而《条例》对知情权的诠释只有第33条第2款的申请行政复议和提起行政诉讼的简单规定，具体操作的依据非常缺乏。实体制度方面，粗疏的条例规定，困扰司法审查。围绕政府信息公开诉讼受理标准的司法解释千呼万唤不出来，以至于信息公开权利的司法救济基本处于不作为状态。由于难以获得有效的司法保护与支持，公众的信息公开申请权利，显得非常薄弱和不完整。

(二)参与式行政有效参与不足对政府信息公开的消极作用。

1、从参与对象来看，个体行动不利于长期的利益博弈、理性表达和有效行动，公众参与必须形成“有组织的声音”——非营利组织，否则不可能对政府信息公开进行有效的参与。政府信息公开实质是要实现政府与公众之间的互动，如果没有非营利组织作为中间环节，参与行政机关立法、决策等公共事务的利益表达和利益协调，那么政府与公众之间的互动就无法实现，政府与公众之间的关系就无法缓解．公民社会对政府信息公开的参与和推动价值得不到凸显。

2、从参与模式来看。可持续的、自下而上的公众参与是信息公开的永续推动力。然而《条例》实施中自上而下的政府动员模式是一种单向的缺乏参与对象的政府信息公开，忽略法律实施的个体化基础(个体接受与行动能力)，忽略《条例》作为制度公共品的服务功能和适宜消费的性质。政府信息公开失去公众有效的行政参与，难以提供可持续的动力，必定导致制度在实施过程中打折，甚至最终形同虚设。 3、从参与作用来看，公众广泛参与行政及对行政执行信息的反馈，有利于行政机关对立法、决策等内容及时调整，能避免由于参与缺失引起的利益分配不均而导致的冲突。社会稳定是政府实施善治和服务职能的前提，缺乏稳定的政府信息公开将成为无本之木，难以实施。近年来发生的诸多群体性事件，折射出我国公共决策中公众参与行政信息存在的诸多体制性制约。正如罗勃贝拉指出，“要建立一个端正、平等的社会，必须靠老百姓有理智的参与公共事务”。

三、破解困境，展望政府信息公开与参与式行政的前景

民主、开放社会应该是政府信息公开和参与式行政两者的结合。政府信息公开是以政府为着力点，公开的性质和程度主要取决于政府机构的自觉性。而参与式行政是以公众为起点的，公众把握主动权。破解政府信息公开与参与式行政的困境，当务之急是：从思想、行动上着手，一方面树立良好的行政观，立足服务型政府和责任型政府，保证行政机关能为公众参与提供完整、透明、高质量信息。另一方面是构建共同体参与模式，激发公众参与热情，凸现公民社会的参与对政府信息公开的推动价值。

(一)转变政府行政观念．提高参与式行政的有效性。思想是行动的先导，人的行为需要正确的世界观的指引。政府信息公开要求政府转变理念，抛弃神秘行政的思想，摒弃“民可使由之，不可使知之”的传统保密观念。政府行政的理念要从权力本位向权利本位转变，政府担任的角色要从全能型政府向服务型政府转变。只有转变政府行政观念，才能充分尊重和保障公众的知情权，把保障公民的知情权利实现作为行政的主要目标，做到主动公开政府信息，接受公众的检验，公众的参与热情才能被激发，参与式行政的有效性才能真正体现出来。

在观念上．社会发展依赖于每一个个体的意识自觉和自我实现。因此，参与式行政的有效实现除了政府行政观念转变外，公民自身参政意识以及参政素质也需要提高，公民的知情诉求是其参与权保障的根本。政府信息公开的制度实践，为现代公民人格发育和公民社会养成，提供了一个很好的场域。只有具有公民资格和良好民主素养的公民．才有民主的行政官员与民主的政治人物，他们之间的互动才能形成真正意义上的民主行政。令人欣喜的是，我们已经看到政府与公众之间的良性互动的典范，公民社会对政府信息公开的参与和推动价值已经凸显。2009年10月23Et，广州市财政局公布114个市本级部门预算，被视为走向“阳光财政”的壮举。而市民踊跃查看导致网站瘫痪，其实也同样可以看成是壮举，因为民众的目光就是阳光。

(二)完善政府信息公开制度建设，确保参与式行政的实现。政府信息公开制度是一项重要的法律制度，它是公众有效参与的基础性制度前提．它所解决的一个关键问题是如何最大限度保障公众知情权，进而帮助实现公众参与权、表达权和监督权。因此构建适合我国的政府公开法律制度体系，是公众有效参与的基础性制度保障：一是升格现有的《条例》为《政府信息公开法》，明确规定政府信息公开的主体、范围、方式、申请人资格、免除公开责任，以及违法行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济等，从实体上保障公民知情权、参与权等的实现。二是修改现有的《保密法》和《档案法》，严格界定保密范围、公开与保密的关系，对有关档案的保密、解密的内容加以充实完善．扩展公众获取信息的范围和途径。三是抓紧制定《监督法》、《新闻法》等相关法律，加强对政府信息公开的法律监督，使政府的信息公开摆脱形式主义而实现真正有效地公开。

完善政府信息公开制度建设，还需要建立参与的程序性制度，对行政过程的程序化改造，是参与式行政制度化的要求。行政程序本身具有使行政活动外化和公开化的功能：它使行政主体和公众能看见一切，知道一切；能判断一切，并自觉从事一切。因此，我们需要制定一部《行政程序法》，把政府信息公开作为行政程序法的基本原则。同时在法律上为公众的参与“充权”，保证参与的理性化和有效性。避免信息性障碍导致参与受挫。

不管是信息公开的基础性制度还是参与式行政的程序性制度，我们都看到前景和希望：根据我国近30年来的立法经验，先进行实践、再立法；先制定行政法规、后转化为法律。这样的做法不仅有利于法律内容的完善，而且有利于法律的实施。因此，《条例》上升为法，是一个必然的过程。而我国行政程序统一立法的空白，随着《湖南省行政程序规定》的正式颁布，得到填补，同时也进一步证明，制定《行政程序法》的时机渐趋成熟，我们期待这部程序控权之法早日出台。

(三)构建共同体参与模式，为政府信息公开提供永续推动力。《条例》实施一年来，政府信息公开主要靠政府动员模式，制度变革推进过程中自下而上的社会推动力量得不到体现。因此构建共同体参与模式，以传统的自上而下的政府动员模式，结合可持续的、自下而上的公众参与将是信息公开的永续推动力。在今天的中国，构建共同体参与模式，已经有了基本的条件：一是公民社会逐步形成。政府信息正在走向公开和透明，政府信息公开的制度实践也确立了规定政府应依法主动公开信息，公民、法人和组织可以依法申请行政机关披露特定信息的“双引擎”动力装置。一旦真正落实对权利主体申请权的制度保障，那么政府信息公开制度的实施，将为现代公民人格发育和公民社会养成，提供了一个很好的场域。二是网络社会和公共空间的形成，为参与式行政提供了平台。新媒体已经从社会的精英阶层专用的工具发展成为大众性的媒介，互联网技术的应用冲击着政府信息公开，信息公开不再是单方面的广而告之，也同时承接了公众更为生动的反馈互动，网络关注的方向已经开始指向政府信息。我们相信。如果网友能够主动去检阅政府已经公开的信息．去申请政府公开那些依法应该公开的信息，进而去围观那些已经公开但之前没人注意的不合理信息，去围观那些申请公开但没得到答复的不合理案例，那么网络这种自下而上的公众参与就可以将《政府信息公开条例》的文字变成现实。

2009年4月30日，我们有幸看到，中国政府信息整合服务平台正式开通，这是我国首个用来整合政府公开信息的网站，人们可以一站式获取所有有关信息，还可以直接访问到各个政府站点，政府信息公开从机械的提供开始转向主动为获取信息者服务。而厦门PX项目的缓建和迁址，北京东四十条街区保护等个案。则体现了我国公众对公共事件的参与热情已经激发出来。可见，共同体参与这种上下结合的公众参与模式，对于政府是否充分履行信息公开义务将构成了一种有效的、广泛的制约。