关于地方政府实施通信行政监督的问题

目前，在地方政府组织序列中，没有专门行使通信行政管理权的职能部门或行政机构。在有的地方政府组织序列中或者是在政府与其职能部门之间，设有专门协调、处理邮电管理局与地方政府其他职能部门之间关系的交通办、市政管理委员会等协调性的行政机构，但这类行政机构不是法律、法规授权的行政主体，同样也没有通信行政管理权。地方上所有的通信事务，实际上只有邮电管理局一个行政主体在实施行政管理，而邮电管理局又不是地方政府的职能部门。这就产生了一个问题:地方政府作为地方国家行政机关，有没有本行政区域内的通信行政管理权?

《宪法》第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政事务，……”。按照(中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法)(以下简称组织法)第五十九条的规定，县级以上的地方各级人民政府行使管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作的职权。根据宪法和组织法授权的广泛性，地方政府对本行政区域内的通信事务，似乎可以认为有行政管理权。但问题是:如果有通信行政管理权，为什么在地方政府的组织序列中没有设立行使通信行政管理权的职能部门，宪法和组织法授予的行政管理权具体应当由哪一个行政主体来行使?

笔者认为，宪法和组织法的授权是抽象的，具体有哪些管理职权，还需要通过单项法律和行政法规作出具体规定，以及地方政府各个职能部门职权的行使来加以体现。

首先，从已经颁布实施的法律、行政法规和国务院法规性文件对通信行政管理权的规定看，在邮政通信行政管理方面，邮政法第二条授权国务院邮政主管部门管理全国邮政工作，并根据需要设立地区邮政管理机构，管理各该地区的邮政工作;同时，还授权国务院邮政主管部门根据邮政法制订实施细则;在邮政法八章共四十四条款中，地方各级人民政府或者其所属的某个职能部门都没有作为通信行政主体出现过。邮政法实施细则更加明确地规定:中华人民共和国邮电部是国务院邮政主管部门，管理全国邮政工作;各省、自治区、直辖市邮电管理局是地区邮政管理机构，管理该地区的邮政工作;并授予邮电部可以根据本细则制订有关规章和解释本细则的权力;在邮政法实施细则八章共六十五条款中，也只是在第十三条规定了“地方各级人民政府应当将邮政企业及分支机构的设置和邮政设施的建设纳人城乡建设规划”的义务。在电信行政管理方面，国务院1993年55号文件，对放开经营的电信业务市场的行政管理权，也授予了邮电部和各邮电管理局。法律、行政法规和国务院的法规性文件关于通信行政管理的授权规定，丝毫体现不出地方政府或者其所属的某个职能部门取得了通信行政主体资格并享有通信行政管理权的内涵。

因此，可以认为:全国和各省、自治区、直辖市的通信行政管理权是中央国家行政机关的专属行政管理权，只能由作为中央人民政府职能部门的邮电部和作为中央人民政府职能部门派出机构的各邮电管理局来行使。

其次，从地方政府所属职能部门的设置上看，政府的管理职权涉及面较广，因此，其行政管理权力往往是综合性的，而政府职能部门管理某一方面的行政事务，其行政管理权力则都是比较单一的;政府的综合行政职权，就是其所属的各个职能部门的行政职权有机的结合。职能部门之间的行政权力划分，严格按照本级政府所属的各个职能部门的不同职能范围进行;而政府层级间的行政权力划分，则是体现在职能部门的设置上。根据组织法的规定，地方政府各职能部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。组织法关于国务院对地方政府职能部门设置程序的规定，实际上是对宪法授权国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”所做的进一步延伸和细化，反映了国务院作为全国最高国家行政机关，对中央国家行政机关在全国范围内的专属行政管理权与地方国家行政机关在所辖行政区域内的地方行政管理权之间进行的具体划分和配置。目前在地方政府的组织序列中，没有专门行使通信行政管理权的职能部门。如果国务院不批准或者不要求地方政府设立主管通信事务的职能部门，表明宪法和组织法授予地方政府广泛的行政管理权中，不包含通信行政管理权。抽象的权力如果得不到具体的落实，实际上是没有权力。同时，根据通信的全程全网、联合作业、统一经营、统一管理的行业特点，必须制订全国统一的制度和规则，对通信事务实施行政管理，不能因为各个地区的经济发展水平不一致而有所区别，这个权力只能属于中央，不属于地方，也不属于中央和地方都能行使的权力。

从以上关于行政法律规范对通信行政管理权的规定和地方政府职能部门的设置两个方面的分析.可以得出一个结论:对全国包括各个省、自治区、直辖市内的通信行政管理权，属于中央国家行政机关的专属行政管理权;地方政府对本行政区域内的通信事务没有行政管理权，无权对通信事务的行政管理制订规章进行授权，对邮电管理局也就无权实施通信行政监督。对中央国家行政机关及其派出机构在各个省、自治区、直辖市内行使中央专属行政管理权，地方政府不得干预，应当给予协助、配合;同时，可以根据组织法的规定，实施必要的监份。