试析科学化:行政决策的必然选择

论文关键词：决策失控行政决策科学化

论文摘要：转型时期，中国政府行政决策面临诸多问题，突出的表现为决策失控、失真，以及决策行为违背政策规律和经济发展规律。要使行政决策为社会和经济建设服务，就必须要走决策科学化的道路。

行政决策是政府公共管理的重要职能，它直接关系到政府的行政效能和行政权威。当前我国正处在体制转型时期，各种矛盾、磨擦和利益纷争客观地要求我国的行政决策不仅要适应复杂多变的外界环境，而且要适当地选择决策模式，才能更好地承担起稳定社会的功能，从而避免社会各阶层利益的矛盾冲突。

一、转型时期行政决策失控现象分析

行政决策是政府管理社会的动态活动，它同行政行为一样，既可能是成功的、有效的，也可能是失败的、无效的。行政决策失控是指行政主体在政策制定中，受主观和客观因素影响，致使政策目标发生偏离的政策失真现象。由于我国至今尚没有现存的经验可借鉴，因此，在不断“试错”的探索中，行政决策失控的现象总是不可避免地会发生。导致行政决策失控的因素很多，既有行政自利的问题，也有决策水平和能力的问题，归纳起来主要有:

1、行政不作为阻滞。这是指行政决策者在政策制定过程中对国家和人民利益不负责任的表现。行政决策者为做表面文章，官僚主义泛滥，对政策制定的可行性缺乏调查研究，对政策可能产生的负效应缺乏充分的估计，并且对政策补救措施不够，则所制定的政策不仅会成为一纸空文，解决不了具体问题，实现不了什么目标，而且还会损害人民群众的利益。这样的决策后果，不但浪费了大量的政策资源，同时也影响了政策的公信力。

2、公共政策价值被附加利用。政策利用主要是指小政策利用大政策、“土政策”利用公共政策为其他的利益主体服务。由于一些地方政府和垄断部门手中握着公共权力，在贯彻大政策时不失时机地制定小政策或部门政策，使不合理的行为转瞬合法化，即老百姓常说的国家政策部门(地方)化、部门(地方)利益合法化的现象。(1)公共政策被附加利用(即为贯彻国家方针政策结合实际制定的土政策)，将导致社会秩序失范。一是地方政府或垄断权力部门采取政策拍卖、政策竞争，严重偏离了国家政策的统一性，使公共政策失去“公共性”;二是在政策被附加利用的同时，调控对象、范围、目标，超出了原来的要求，导致政策扩大化。（2）政策价值被附加利用。由于其目的是牟取私利，因此也严重偏离了原有的政策目标.不仅使政策复杂化，而且使得社会矛盾复杂化。

3、决策行为的盲目性和独断性。决策的盲目性主要是指政策在制定之前，缺乏科学的论证，靠个人意志决策口一般而言，决策活动包括确定问题、拟定方案、论证方案、领导决断等环节。其中，论证方案应是从政治、经济、技术等方面深人分析政策的可行性，权衡利弊得失，为领导决断提供科学依据。而在决策活动中某些决策却违背了决策规律，导致了决策盲目性和独断性。(1)把决策论证过程变成了为领导旨意找根据、找理由的“注释”过程，颠倒了原因与结果的关系。(2)盲目性带来了独断专行。视民主为摆设，凭个人喜好、个人经验决定一切的决策结果只能是“拍着脑袋决策、拍着屁股走路”。

造成上述局面，原因是多方面的。既有价值观念的差异、行政权力的膨胀，也有全局利益与局部利益、整体利益与小团体利益、公共利益与私人利益的冲突。同时还有以下几方面原因:

一是制定公共政策不重视调查研究。在市场经济条件下，行政决策的目标应该是尊重客观规律，合理运用政策，使政策更好地为调整对象服务。然而，在实际运用过程中，行政决策行为很多都不是建立在调查研究的基础上.方案的产生缺乏充分的依据。这就说明政府走群众路线不够，深人调查了解不够。由于决策主体获取的信息有限或失真，最后只好凭大概、凭权力决策。这样决策的结果，必然造成行政成本过大，国家财产损失严重。

二是决策的机制不健全。毛泽东曾经指出，制定和执行政策都要遵循两条最基本的原则:一条是“群众实际上的需要”，另一条就是要“群众自愿”。这是指公共政策在满足整体利益需要的同时，它能否顺利地执行，还取决于社会中绝大多数人的觉悟。因此，由于政策解释宣传的渠道不通畅，缺乏一定的信息反馈，常使公共政策在宣传过程中受阻、歪曲，严重影响了公共政策的有效发挥。此外，由于缺乏科学化、民主化的决策体系，机构重叠，权责不分，也使得决策过程缺乏必要的监督和法制约束。 三是决策者的素质缺陷。行政决策中，往往也会由于决策主体自身的态度、素质和能力等原因，导致行政决策发生偏差。决策者的素质是多方面的、综合的，有对事业的忠诚度、有对人民群众负责任的精神、有熟德的专业知识等。如果决策者综合素质差、整体能力偏低，看问题不全面，那么，他的决策就不可能是高质量的决策。与此同时。素质缺陷还会同时带来人格缺陷，即独断专行、我行我素、刚惶自用、盲目蛮干，以及视人民的利益为儿戏等。这样的决策者对事业有百害而无一利。

二、当前行政决策科学化的新特点

1.以市场为导向的决策。我国作为经济转型期的发展中国家，仍然存在着市场机制作用不够充分、市场配置功能不健全、企业非理性行为突出等矛盾。在这种情况下，如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导之间的关系，成了公共政策供给的一个重要问题。决策者应该明确，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这一基础，只能促进和补充，才有利于市场配置基础作用的有效发挥.由此，现代市场经济中的政府公共政策，必须有助于市场资源配置作用的充分发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用，政府只能通过宏观调控和政策服务来克服和矫治这些缺陷。

2.以法律为依据的决策。现代市场经济条件下的政府管理，强调主要运用法律手段来管理社会经济生活，规范社会经济秩序。但是，由于法律所涉及的范围总是有限的，其条款也只能是原则性的，因而需要以更为灵活、较为规范的方式来加以弥补或调节，这就为公共政策的产生提供了可能，奠定了基础。公共政策的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动局面，同时又能在变幻莫测的经济变动和社会冲突中，大大增强政府的宏观调控能力，适时化解社会中的各种矛盾。

3.以人民利益为出发点的决策。这种决策代表了政策的价值取向。我国是社会主义国家，不论采用计划经济体制还是市场经济体制，我国公共政策的制定必须坚持以人民利益为根本目的，离开人民利益这个基础，政策就没有存在的价值可言。

三、实现行政决策科学化的路径

改革之初，我国政策是依靠“试错”的过程渐进的，随着改革的逐步完善，政策制定及执行经验的积累，公共政策更趋理性化，决策行为更趋民主化、科学化。

1.决策分工制度化。由于政府职能的扩展，现代行政决策的内容、形式数量等都发生了巨大的变化，单靠行政首长个人的力量显然已无能为力。因此决策职能的细分是行政决策体制改革发展的必然趋势。行政决策现代化的最为重要的特点就是断、谋、行的分工合作，每一职能都形成相对独立的功能和结构体系。领导者的职能是“断”，即在各种方案之间选择最有利的一种方案，或者是把各种方案综合优化成一种新的方案;决策智囊团的职能是“谋”，即对公共行政的重大问题进行系统的、科学的理性化思考，并形成相应的方案供领导选择;执行者的职能是..行”，即正确贯彻落实政策机关的决策方案，并将执行的效果反馈，形成良性反馈机制，达到纠偏和补救的目的。

2.决策过程程序化。随意性是程序化的大敌。一般来说，行政决策程序应包括明确决策目标、科学拟定方案、优化决策方案、实施、决策绩效评估环节等。因此，行政决策程序化对于现代行政决策具有至关重要的意义:第一，从程序上避免了决策随意性。虽然行政决策以效率为中心，强调决策时的首长负责制，但这并不意味着行政首长在决策时的独断专行;决策过程的程序化在事实上体现了决策过程中的相对分工，程序的限制避免了行政决策的随意性。第二，提高了决策质量。公共政策决策在规定了决策首长负责制的同时，强调决策的程序化，可以广收民意，容纳争议，举行听证，最大限度地对决策进行多层面的思考，使方案在正式实施前做到尽可能的完善，并为决策实施过程中的纠偏提供政策储备。

3.决策方式民主化。现代行政决策体制中，民主与制度是相辅相成的。即决策体系民主化是决策制度的前提和基础。因为只有充分发扬民主，才能促使行政决策体制的合理化、公开化;只有完善决策体制，才能更好地体现人民大众的民主化决策。民主化是指合理化、公开化，不公开、不合理的决策不能称之民主的决策。过去行政决策中的家长制作风，存在着很多决策事先未向民众公开的情况，所以，出了间题只能采取事后补救的办法。而决策民一主化，从根本上排除了决策的神秘化，扩大了决策方案的选择范围，为决策者做出最满意最有效的决策提供了可能。决策的民主化还有另一层意义，就是监督制约。由于现代行政决策涉及面广，因而决策权限也相对扩大。为防止决策的不良后果和错误决策的出现，必须对决策主体实施有效的监督，使决策权在民主监督下实施。另外，完善决策失误补偿机制。为防止决策权的滥用，应建立健全决策出现重大失误时，行政主体给予经济补偿机制;对严重违反程序的决策要追究责任的机制等。有了这种补偿机制，决策者才会三思而后行。