电子政务对行政决策的影响

摘 要 电子政务中信息技术的应用对行政决策的影响，是围绕着提高行政决策的有效性和行政决策的效率展开的。电子政务有助于建立适当的行政决策控制幅度；有助于提高政府的反应力与社会回应力；有助于公众对行政决策的参与；有助于提高政府的决策理性和公共政策的品质。

关键词 电子政务 行政决策 行政管理控制幅度

“行政决策是行政决策者为达到某一特定目标，对若干备选方案进行选择，以确定行动方案的过程。”信息技术发展对行政决策的影响是围绕着提高行政决策的有效性和行政决策的效率展开的。政府以多种方式利用电子技术对大量数据进行分类、分析、摘要，并以易于理解的方式表达其结果，从而支援决策过程。此外，政府的部分部门还可利用来自外部的信息技术支援。

1 电子政务有助于建立适当的行政决策控制幅度

电子政府对行政决策目标的影响是建立适当的行政决策控制幅度。信息技术的发展改变了人类生活的环境，也对公共行政提出了新的要求。对于公共产品的提供者——政府而言，一切应以公共产品的消费者满意为决策的根本目标，决策过程的行政参与、民主公开将改善行政决策者的有限理性。

电子政府的发展带来了行政决策的科学化，为行政现代化提供了可能。一方面，现代行政是随着公共行政管理和现代科学技术的不断发展而发展的，它与行政流程之间是一种交叉互动的关系。行政技术的发展与创新可以推动行政流程的再造与创新。另一方面，它也为行政决策提供了科学化的工具。行政技术的发展使得信息的传播更具有时效性，更为灵活、更为便捷和廉价。网络信息技术的发展使信息的质量和时效性得到了充分的体现，为科学化决策提供了质与量的保证。

管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说，而信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。信息技术的发展正逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性行政决策的范围，有助于建立适当的行政决策控制幅度。电子政务的实现，使得公共政策的决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的盲目现象。

传统的行政组织形式是科层组织结构。它的创立与发展不仅与素质较低的人员和平稳的管理环境相对应，而且也是受信息技术不发达制约的无奈选择。电子政务的发展为之提供了变革的基础，科层组织结构中的中间管理层将缩减以至取消。中间管理层是信息通讯技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。现代信息技术将通过加强操作执行层与高层决策的直接沟通，逐步缩减以致最终取消中间管理层。网络使管理幅度增宽，使管理者和其下属可以随时了解对方的状态和意图，而且仅占用很少的精力和时间。中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府之间不再被地理边界和人为的“本位”观念所阻隔，政府内部实现了统一高效的指挥和管理，同时很容易倾听到不同的意见。所以一个管理者能够指导更多的下属人员，这将有助于建立适当的行政决策控制幅度。

2 电子政务有助于提高政府的反应力与社会回应力

电子政务的应用即将削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。在马克斯·韦伯所设计的科层制中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定”。而信息技术的发展使每个人都能及时获得所需要的信息，在工作现场就可以做出必要的决策，无须事事先向上司汇报，再执行上司的决策，真正做到“将在外，君命有所不受”。正如约翰·奈斯比特在其《大趋势》一书中所描述的：“由于新科学技术发展给社会生活带来的多样性和时效性，中央政府的集中决策愈来愈缺乏效率，谁是总统再也无关紧要，因为实际的政治力量，即把事情处理好的能力，已从国会和总统的手中转移到州、市、镇和邻里手里。”

民主是公民参与政治决策的一种制度安排，而公民要参与决策，必须获取充分的信息。以网络为主体的电子政务，为公民广泛深入的行政参与开辟了道路。它一方面鼓励公民积极地参与政府管理生活；另一方面，也为公民的参与提供了有效地技术手段，使公民参与的范围更广。它为每个公民、不同利益集团、各类组织、政治机构，提供了直接的、普遍交互式的表达意愿、传递信息、商议、咨询、监督、审核、建议、选举、表决的先进技术装备。显然“互动信息技术使选举和民意测验变得容易简单。任何在线上的人都可以参加”。针对公民利用网络参与行政事务，托夫勒指出：这是明天可能实行直接民主的一个最初的迹象。利用先进的计算机、人造卫星、电话、有线电视、投票技术以及其他工具，一个受过教育的公民，在历史上第一次能够开始做出自己的许多政治决定。以网络为主导的信息技术扩展了行政参与的范围，改变了行政参与的方法，使得任何人都有机会参与行政事务。

在网上建立的政府与公众之间相互交流的桥梁，为公众与政府部门打交道提供了方便，并使公众可以在网上更为方便地行使对政府的民主监督权利。利用网络与民众进行沟通交流，可对公众发布的电子邮件和留言及时有效地处理，政府部门的电子信息处理中心还可通过创办的虚拟社区来对公众进行引导和反馈，并及时结转到相关部门，督促和监督问题的解决。还可以就一些问题展开网上调查，作为政府各部门工作的参考。

3 电子政务有助于公众对行政决策的参与

从行政生态学角度看，政府要保护行政生态平衡，就必须有效地吸引外部环境的物质和能量，通过加工和转换，向社会输出政策产品和公共服务。但在传统行政体制下，这一转换和输出过程处于幽暗状态，只有政府甚至是个别行政区长官知道，制度运作为某些人操纵，行政相对人只是被动地服从政府的决定，其合法权益无法得到保障。

美国司法局长克拉克说：“没有任何东西比秘密更能损害民主，当公众不了解情况时，自治即所谓公民最大限度地参与国家事务只能是一句空话。”政府在网上通过自己的网站提供除保密外的大量的公共信息，在网上发布公告，公布政府的法规和政策、领导人的基本情况、政府的行为倾向，特别是重大问题做出决定前在网上公布，让公众广泛参与讨论，经过反复充分地搏弈，最后做出决策。这将使政府决定和行为暴露于阳光之下，可以大大限制暗箱操作的空间，减少权力滥用的可能。这既充分体现了政府活动的透明度和权威性，又最大限度地满足了公众的知情权和参与权。

在政府和公民的关系上，“电子政务”在很大程度上是一个“开放政府”，它扩大了公民的知情权，使公民获得的政务信息的可靠性和系统性不断增强，也使政府本身从凭借垄断信息来行使权力变为主要为公民提供信息服务，公民有了更多的参与决策的条件。运用信息网络技术打破传统层级传递信息和书面审核的工作方式、以及时空距离的障碍，使政府行政组织的金字塔结构改变成扁平式、无中心式的网络结构，使传统行政组织转化为数字化组织（digital organization），使管理型的行政模式转化为服务型；使公众通过各自的电子渠道进入因特网，更完全地了解政府、获得政府的信息与服务，又迅速地将意见传递给政府；使政府部门之间、政府与企业和公众之间通过网络进行沟通，并为公众提供各种服务的选择。这是公共行政民主价值取向的充分体现。

人们只有借助网络，才能克服地域的阻隔，双向交流信息；才能克服时间的延迟，及时交流信息；才能克服心理障碍，积极参与决策。在电子政务的传输系统，能够以光速双向传递多媒体信息，支持组织成员协同工作；电子邮件、专题论坛可以使政府广泛了解公众的意愿，及时得到基层的反馈，强化决策的监督。

4 电子政务有助于提高政府的决策理性和公共政策的品质

信息是行政决策的要素之一。信息占有量直接关系到决策的准确性、正确性和有效性。行政决策则因其约束和影响范围广大，就更需要占有充足的信息。在公共行政决策过程中，行政信息始终占据重要的位置。信息的准确全面程度将直接影响到决策的科学化程度，并且这二者成正比例关系。

就传统社会而言，决策层获取信息的主要渠道之一，是由下而上的层层书面材料汇报，信息的流动是单向的，信息流通的环节过于繁多。这些层级的行政人员凭借信息传递渠道的单一，往往从局部或自身利益出发，报喜不报忧，对信息进行有选择性传递或利益倾向性的修饰，导致信息失真。并且，信息流通的不畅，使得公民只是被动的受众，无法积极地参与公共事务的管理，信息的反馈也无法及时传送到决策者手中。而信息的失真与流失等又造成了行政决策者的有限理性，导致错误或无效决策。

电子政务建立后，将会有一个专门的决策支持系统。通过这个系统，一方面政府可以及时获取大量准确的信息；另一方面通过网络，提高行政决策的透明度和公众参与的积极性，提高决策的民主化程度。行政决策支持系统的建立和网络技术的应用，还可以大大提高行政决策的时效性和有效性。

网络技术提供了政府与公民之间信息的双向互动，还将极大地影响了现行信息传递模式，大大提高了信息保真率，改善了决策者的有限理性。就基层行政人员和公众而言，可直接通过网络通讯技术将信息直接传至决策层，使信息传递渠道多元化；就传统的信息传道的中间层而言，在网络通讯技术的冲击下，其功能不断减退，导致现代组织结构向中空化方向发展。网络技术的作用，无形中消除了信息源与决策层之间的人为障碍，使得行政信息的反馈渠道更为畅通，传递更为迅速、及时，有利于避免在信息传递过程中的信息流失与失真现象，为行政决策的科学化提供了保证。

行政决策是与国家行政权的行使相对应的公共决策。所以，公共行政决策应具备法制性、规定性、强制性、社会性、非盈利性的特性。电子政务不仅有沟通政府与企业和公众的"路"，而且有大容量的经济、政策、法律数据库，高速度的计算机和掌握现代信息技术的高素质的人，这些条件的具备将改善公共行政管理的品质。

从某种意义上讲，政府治理的过程即行政过程便是信息的收集、加工与处理的过程，电子政务的实行提高了行政效率，降低了政府运行的成本。

1 竺乾威.公共行政学[M].上海：复旦大学出版社，2000

2 王近夏.政府上网：作用、约束及条件[Ｊ].人大复印资料（公共行政），2000(2)