关于温岭民主恳谈对中国政治学的意义

摘 要：民主恳谈是产生于浙江温岭市的一种新型基层民主形式，专家介入是其显著特征，政治学专家学者在其产生及深化的十余年发展历程中发挥了显著作用。民主恳谈推动民主从理念走向实践，提升了政治学的社会政治影响，丰富了政治学的学术资源，对于促进我国政治学的发展具有重大意义。对民主恳谈的研究也有助于深化对有关民主的一些重大理论问题的认识，如民主与多数和少数的关系、协商民主的特征与本质、直接民主与间接民主的价值以及决策中民主性与科学性的关系。 关键词：温岭；民主恳谈；中国政治学

中国政治学研究中基本术语和研究热点的转变与现实政治发展休戚相关，应着现实政治发展的节拍而不断变换。“革命”、“专政”、“阶级斗争”已经随着改革开放时代的到来而逐渐淡出，取而代之的是反映新时代主题的“民主”、“和谐”和“发展”。产生于浙江温岭市的民主恳谈将民主从理念引向实践，政治学专家学者在其中发挥了巨大作用，其作用不再仅是被动地对社会政治现实进行理论总结和阐释，而是参与到推广和深化民主恳谈的实践行动中来。知与行的结合，使温岭民主恳谈对中国政治学的发展产生了更加重要的意义。 一、温岭民主恳谈的发展历程 （一）发端：基层思想政治工作方式的创新 1999年，浙江在全省农村开展农业农村现代化教育，鉴于群众对此前持续进行了十年的“农村基本路线教育”已生厌烦情绪，这次活动要采取新形式。台州市在温岭市松门镇试点，经过反复讨论，松门镇党委决定采用群众当面提问题、干部现场解答的方式，邀请村民同镇领导座谈，村民热情高涨、畅所欲言，论坛取得显著成效。当年，松门镇的“农业农村现代化教育论坛”又举办了三届，参加的群众达600余人次，提出问题110件，当场解释或答复84件，承诺交办26件，人们将这种论坛形式誉为松门镇的“焦点访谈”[1]。在对话沟通中，一种新型的基层思想政治工作方式逐渐成熟，而民主恳谈也渐露端倪。 （二）定型：形成基本模式 在松门镇的示范效应下，温岭市各地陆续开展了各式各样的干群对话活动，并冠以“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等名称。这些活动引起了浙江各级党政部门、媒体以及学术界的关注和重视。1999年12月，台州市委在松门镇召开了现场交流会，总结温岭经验，前来观摩的专家学者指出，温岭的各种对话沟通活动不仅是思想政治工作方式的创新载体，更是一种新型的基层民主政治。经过专家学者的点拨，温岭市将其所举办的这些活动与民主挂起钩来，对民主恳谈的指导和宣传重心也从农村思想政治工作转向基层民主。 2001年6月，温岭市委发文，要求将温岭各地开展的各种形式的基层民主政治创新载体统一命名为“民主恳谈”，提出规范性要求，并推广到全市所有乡镇，进而将其引入城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织、企业单位等社会政治经济诸领域[2]。在温岭市委多个文件的规范下，经过几年发展，民主恳谈形成了基本运行模式，并在各领域推广开来。 （三）深化：由体制外走向体制内 2004年11月，浙江大学政治学与行政管理系和澳大利亚塔斯玛尼亚大学政府系在杭州举办“协商民主理论与中国地方民主的实践国际学术研讨会”，多数学者从践行协商民主的角度认识温岭民主恳谈，并提出了具有启发性的建议。与会专家建议在温岭施行参与式公共预算改革，以此将民主恳谈与人大工作结合起来，实现民主恳谈从体制外向体制内的过渡，促进其深化和发展。 2005年，温岭市新河镇、泽国镇按照不同模式开展参与式公共预算改革，让民众和代表切实参与到政府预算的审核和监督过程中来。将民主恳谈与地方人大工作结合，融合体制外的制度创新与现行制度安排，不仅开辟了民主恳谈的制度化之路，同时也有效地激活了地方人大的功能，促使基层人大更好地履行宪法和法律赋予的职权。2008年，温岭市将预算民主恳谈推广至六个镇，2010年又推广到全市各镇和街道，并且，将参与式预算从镇升格到市级政府部门。 目前，温岭民主恳谈主要有三种类型，即对话型、决策型和参与式预算[3]。这三种类型民主恳谈的存在既具有共时性，在不同场合和领域发挥着不同的作用，又能够体现出民主恳谈历时性的发展，从初期阶段的对话恳谈到参与决策，进而演进到预算民主恳谈。温岭民主恳谈已经比较完善，从内容到形式都有了很大的发展，已经将民主恳谈由最初的作为加强对话、获取民意的一种思想政治工作方式，逐步发展成为温岭市各级党政机关处理事关民众利益的各项事务的决策程序，进而将其培育成为一种新型的基层民主形式。 二、专家介入：民主恳谈的民主试验特征 温岭的民主恳谈并非自下而上的“草根式民主”，而是政府自上而下推行且有专家介入和参与设计的“试验式民主”，具有非常强的民主试验特征。 （一）知性官员的探索和推动 在温岭民主恳谈的产生和发展过程中，温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏是一个关键人物。从民主恳谈发源至今，陈奕敏一直是该工作的大力推动者和实际执行者。陈奕敏身为官员，却怀有知识分子般浓厚的民主情节，在他身上体现了一个知识分子和官员的奇妙混合：他对政治学感兴趣，熟读西方政治学名著，同时又有着强烈的规则意识，脚踏实地[4]。民主恳谈在温岭产生，自有其必然性，但一位被评价为“非常无私”的知性官员的存在无疑为其提供了来自体制内的最大助力[4]。 1999年的“农业农村现代化教育论坛”为陈奕敏的民主理想提供了一个切入点。陈奕敏与温岭市松门镇领导沟通，后者接受了他的想法，民主恳谈由此获得其最初形态。民主恳谈获得稳步发展之后，在政治学专家学者的建议下，陈奕敏找到了深化民主恳谈的另一个突破口，即探索公共预算改革，将民主恳谈与基层人大工作相结合。 （二）专家介入 陈奕敏终究是一位官员，而非知识分子，其为民主恳谈所做出的最大贡献应是体制内的保驾护航，进而使其得到自上而下的推动。与此相比，一批活跃在民主恳谈发展过程中的专家学者的存在，则使民主恳谈具有了一个更加显著的特征，即专家介入。来自浙江大学、中国社会科学院、中央编译局等科研院所的专家和学者，一直谋划和指导着民主恳谈的发展和实际操作，使其更加完善和多元化。正如景跃进教授所做的比喻，民主恳谈就是一个大火锅，专家、学者、官员和老百姓不断往里加佐料，使其“显得更加多元”，在不同领域、不同程序上都发挥着作用[5]。 2004年11月举办的“协商民主理论与中国地方民主的实践国际学术研讨会”，为温岭民主恳谈的深化发展提出了富有建设性的建议，并承诺择机到温岭观摩和指导民主恳谈。2005年温岭市泽国镇公众参与本年度城镇建设资金使用安排决策，正是在此次学术会议的推动下产生的一个由专家直接策划、指导、组织运行的成功案例。在此次预算恳谈活动中，12位专业人员组成的专家组对30个项目的可行性方案进行了研究，提出了每个项目的资金预算；形成关于预算项目的民意调查问卷；采用乒乓球摇号的随机抽样方式产生民意代表参与预算民主恳谈；对恳谈小组主持人进行培训，以确保恳谈的质量；然后，专家组全程监控泽国镇的预算恳谈会，确保了其顺利运行[6]。

等因素，使民主最终成为少数人的游戏，公众对于政治的参与仅仅局限于投票。如果还要在“多数决定”含义上理解民主的话，其已经成为多数财富的决定，而非多数人的决定。 鉴于传统的民主理论和制度的非民主性以及由此引发的政治合法性危机，西方已经开始在理论和实践两个层面上对民主制度进行重构，协商民主、强势民主、参与式民主以及结盟民主等主张正是西方民主发展的结果。这些民主主张之目的，即在于利用政治制度的规范作用重新构设多数与少数之间的关系，让多数人能够更多地参与到社会公共事务治理之中，使决策能够真正体现大多数人的意愿和利益。

此发展过程初看起来合情合理，但其中却存在着悖谬：既然早在二百年前即有了“多数的暴政”命题，那么何以到了现在还要实现真正的多数决定呢？莫非民主从来就没有在其真正意义上实现过？纷繁复杂的理论流派之间的争论模糊了人们的视线，剥开其外表，永恒的东西只有一个，即多数与少数之间的争斗和博弈。 温岭民主恳谈，现已被普遍视为一种民主形式，其所涉及的仍旧没有脱离民主的核心问题：多数与少数的关系。 浙江温岭走在改革开放前列，社会经济发展较快，但同时贫富差距拉大，阶层分化显著。先富起来的民营企业家对政策比较敏感，参与意识比较高，在地方公共事务中发挥着举足轻重的作用，甚至掌握着村镇实际权力。相比之下，普通民众虽然人数众多，但在传统的制度安排下，他们不仅在财富和社会地位方面处于劣势，更处于公共权力的边缘。为争取社会公众对于基层政权的拥护和支持，保障社会政治稳定，必须避免两极分化，协调阶层关系，进而必须将社会公众纳入政权体系，增强其话语权，以更好地保护和实现其利益。在此意义上，民主恳谈是在新的社会形势下化解人民内部矛盾和平衡不同群体利益的一种新型的民主制度[14]。因此，就民主恳谈的本质来说，其仍是多数与少数之间利益关系的一种平衡。 （二）民主恳谈与协商民主的差异 协商民主是上世纪九十年代以来发展起来的一种新型民主理论，其所试图纠正的正是传统的选举式民主的参与障碍，将民主从以投票选举为中心引向以参与对话为中心。在浙江温岭发展起来的民主恳谈，多有学者从协商民主的角度对其加以审视，视其为协商民主在中国的实践[15]，甚至称其为“中国式协商民主”[16]。尽管二者之间在公共性、开放性、多元性、平等性等方面具有一定的契合性[17]，但其差别仍显而易见。 从理论与实践发展的结果来看，温岭民主恳谈与西方的协商民主有着异曲同工之妙，但背景却大为不同，正如俞可平教授在“协商民主译丛”的“总序”中所说，“协商民主是建立在发达的代议民主和多数民主之上的……它深深植根于当代西方发达资本主义国家的政治现实”[18]（P2）。此政治现实首要指西方具有一个宪政民主的宏观民主制度，协商民主探索即是对这种既存的宏观制度的调整和完善。而在我国，尚不存在完整健全的民主制度，温岭的民主恳谈是作为一种推进中国政治体制民主化的探索而存在的。在这个角度来说，相较于西方协商民主实践对于西方政治制度体系的重要性而言，温岭的民主恳谈对于我国政治体制改革的意义更加重大。由于中国缺乏比较完整健全的民主制度，而民主恳谈最终却与西方协商民主实践达到同样的加强政治参与、对话协商的目的。在某种程度上来说，民主恳谈是我国政治制度民主化的一种跨越式发展，其跨越的意义就在于将现有基层政权的权威和合法性承认下来、存而不论，在民主选举途径之外谋求民主的增量改革，即在不触动任何现有制度安排的前提下推进民主化。 从社会治理角度推进民主，这种路径不失为创新，但问题是其所能发挥的作用究竟有多大。民主恳谈与协商民主在注重程序远甚于实质结果方面比较相近，但仍存在一个极大的差别，即协商民主不是务虚的茶话会，而是一种决策机制，最终要形成具有普遍约束力的共识[19]，而民主恳谈则主要是一种政府决策前的对话交流、协商沟通地获取民意的机制，与最终决策并不存在必然联系，甚至，民主恳谈的组织者如果没有采纳公众的建议和意见，其都没有向公众反馈和解释的义务，正如温岭市一位镇干部曾对记者所说的：“法律规定人民代表大会才有权审议预算。所以，我们只是让老百姓来提提意见。至于预算是否采纳他们的建议，我认为是不必向他们反馈和解释的。”[20] 在此意义上来看，民主恳谈并不能给我国的民主化困局带来彻底的改变，即其虽然能够在一定程度上推动民主化，但跨越式发展并未解决问题，而是回避了问题。 （三）直接民主和间接民主的价值 间接民主是指人民通过选出其代表来行使国家权力，管理社会公共事务，直接民主则与此相对，人民不通过代表而由自己直接行使国家权力。在理论上看，直接民主是理想状态的民主，也是最本真意义上的民主，但直接民主在现代大型国家中遭遇到规模瓶颈，更重要的是，直接民主的实践引来了“多数的暴政”的担忧。相应地，间接民主则通过将公私领域分开避免了偏执和狂热，确保了公民的自由和权利，最终以其代议制民主的形式成为当今世界的主流政体。尽管如此，间接民主却并不能否定直接民主的实践价值。 作为制度构设的民主如果要运转起来，须以民众的公民意识和民主习惯为基础，而这要在民主参与中慢慢培养起来，如果缺少了直接民主的实践，间接民主也就无从发展[21]（P194）。另外，在间接民主运行中，作为委托人的人民与作为代理人的公务人员之间的信息不对称，权责不对等，这就产生了政治领域中的“委托－代理”困局[22]。再者，代议制民主虽赋予民主可行性，但却降低了民主的真实性，民众的政治冷漠成为当今世界各国的普遍问题，从而引发了政权的政治合法性危机。在这些因素的影响下，直接民主的价值被重新重视。但由于直接民主在国家层面不具有可操作性，其便转向地方或基层寻求实现。 浙江温岭市的民主恳谈，可以被视为直接民主的一种实践形式。其调动公众参与到基层公共事务治理中，赋予其以更大的话语权，使其利益得到更为畅通的表达和更大程度地实现，从而提高了公众对基层政权及其政策的认同程度，增强了党和政府的政治合法性。 （四）决策的民主性与科学性的关系 温岭的民主恳谈实践将社会公众纳入公共政策制定过程，加强政府官员、人大代表与社会公众之间的对话协商，改变了以往由少数领导干部拍板的决策方式，提高了决策过程的透明度，促进了决策的民主化。同时，由于民主恳谈所具有的多元性、平等性、协商性，其能够使参与者在充分考虑他者意见的基础上达成相互之间的理解和宽容，最终形成一个理性的共识，这不仅促进了决策民主化，还有助于决策的科学化。在此意义上，决策的民主性与科学性之间存在很大的契合性。 但民主性与科学性之间并非单纯的契合关系，毕竟二者的衡量标准是不尽一致的，决策民主性是要使决策能够将广大社会公众纳入决策过程，体现其普遍意志，而决策科学性则是指决策要科学合理，符合客观规律，具有现实可行性，能够实现预期目的。 从决策角度来看，民主恳谈的直接意义是促进了决策的民主化，但要同步实现决策科学化则有赖于一