熟人社会与民主监督的多维思考

关键词：熟人社会，基层民主，村务公开，民主监督

2006年10月17日至11月3日，南方农村报与广东省纪委、民政厅和计生委组成的省村务公开与民主管理工作第三检查组对汕尾、河源、惠州和韶关4个市8个县（区）16个镇（街）的28个行政村的村务公开和民主管理工作情况进行了明查暗访。从地缘来看，这些村庄分布于粤北、粤中和粤东城郊及偏远落后地区，既有沿海以渔业为主的村庄，也有靠山以农耕为主的村庄，还有已经高度城镇化的村庄；从经济发展水平来看，既有集体经济收入为零的赤贫村，也有效益创百万的发展村；从社区发育状况来看，既有独立闭塞的传统型小山村，也有外向型的现代城中村；从人口结构来看，既有少数民族与汉族交杂混居的村庄，也有纯汉族居住的村庄；从村庄建设的发展模式来看，既有内源充足的自力发展型村庄，也有完全靠外力推动村庄建设的外力发展型村庄。为强化纵横比较，客观评判和全面认识一个地区的村务公开和民主管理情况，除自主抽查的28个村外，检查组在完成既定的暗访任务后，还根据地方民政部门提供的样本走访了若干当地认为搞得比较好的示范村。

调查结果显示，只有43%的村庄相对较好地依照法律的规定和有关政策的要求推进本村的村务公开和民主管理工作，而57%的村庄开展情况不容乐观。因为被调查的村庄均系随机抽查，检查组在调查的过程中经常受到不同因素的干扰，因此，结果未必能够绝对代表一个地区村务公开与民主管理工作的整体发展水平，但是，至少可以客观和深入地反映出这个地区相当一部分村庄村务公开与民主管理的真实现状。

村务公开与民主管理是农村基层民主制度体系里边的重要组成部分，其执行情况直接影响到村民自治组织法的运行以及我国农村基层民主的实践。在搭建村务公开与民主管理这两项制度的同时，立法机关还创设了民主监督制度来联通村务公开与民主管理制度，在立法逻辑上使村务公开成为实现民主管理目标的必要前提。本文将从分析本次调查的结果出发，借助社会学的有关理论，并结合法学及其它学科的有关观点，以多维的视角深入阐析熟人社会可能对民主监督制度运行产生的影响，以及有效实施民主监督的路向。

一、熟人社会成员的民主监督需求

在我国，农村几乎无一例外地联结着一个熟人的社会。村民与村民之间代代相邻，相互熟悉。

比之陌生社会，熟人社会是一个相对保守的社会。按照费孝通的观点，保守是对前人生活经验的认可，“前人所用来解决生活问题的方案，尽可抄袭来作自己生活的指南……好古是生活的保障了。”①今天，中国农村普遍开始实行村民自治，民主已成为农民生活的重要元素，农民似乎仍然没有脱离这种保守。法治还远未能成为农民头脑中占主要地位的生活观念，道德强制——也就是所谓的礼治观念——依然是直接和深刻影响和调节社会关系的重要力量。

对多数的农民来说，熟人是不需要监督的。这一认识在他们的思想里边，与生继来并且根深蒂固。但是，随着社会的发展，人们的生活方式比之以前已经大大改变。事实证明，这种保守的经验并不能继续为他们的生活提供有效的保障。近十年来，农村出现越来越多的农民集体上访、投诉和告状现象，里边有相当一部分是反映村干部有问题的。2005年在国内外引起轩然大波的广州番禺太石村事件，就是缘于村民与村干部的矛盾和摩擦。惠州市纪委监察局向笔者提供过一组数据，2005年该市所受理的市县两级信访就有18520件，到市越级上访的186批3055人次，到省越级上访的30批466人次，到北京越级上访的5批8人次。这还是官方统计的数字，其它未纳入统计的则可能更多；笔者所在的南方农村报，每年所接到的农民投诉和报料（包括电话、信件和上门反映）中，数量亦以反映村干部有问题的为最；而据广东省民政厅基权处反映，接待来自全省各地农民的投诉和上访群众已经成为该处一项繁重的工作负担，有时一天接待的就有十几宗。其实，农民今天所投诉的村干部绝大部分都是当初他们亲手投票选举的。

民主是一种实践，在不断的实践中，农民才逐渐产生对民主监督的需求。自1998年我国全面实施村民自治，8年来农民为民主所付出的惨重代价已充分说明，熟人关系已经不再是保障公共利益的有效条件。残酷的民主训练亦使农民在巨额的代价面前，重新检讨自己的民主实践。他们开始意识到，无论再熟的人，只要授予权力，就必须实施相应的监督。在检查组抽查的28个村庄，凡是被有关部门定性为“问题村”的村庄，都是因为村务公开不充分、民主管理不到位，组织运作不规范。1998年，广东省韶关市新丰县的马头镇有一个村，第一次实践民主选举村官，农民几乎无一例外地把选票投给了自己身边最亲近的人。然而，由熟人组成的村两委班子上台后，并没有像村民所期望的那样秉公办事，而是利用村民赋予的权力损公肥私、中饱私囊。结果，2002年换届选举，村民痛改前非，把一个“倒插门”到村里的上门女婿选为了村官。

二、熟人社会民主监督制度失灵的原因

民主监督是村民组织法里边所规定的一项重要制度，它与民主选举、民主决策和民主管理一起，共同组成了我国的农村基层民主自治法律制度体系。民主监督必须依靠村务公开来实施。村民组织法第二十二条虽然规定了村务公开制度的有关内容。但是，村委会应该如何具体执行该规定，发现问题应该如何具体实施监督，有关部门应该如何具体保障，第二十二条规定得并不具体。为了具体贯彻和落实村民组织法的这一规定，中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台《关于健全和完善村务人开和民主管理制度的意见》，即中办发[2004]17号文，在此基础上，各省市亦根据本省具体情况制定了相应的执行办法，譬如广东省就制定了《广东省村务公开条例》和《广东省农村集体财务公开制度》，还有更为具体的《广东省村务公开工作和民主管理量化考评制度》。

这些规定从推进村务公开、民主管理的制度化、规范化、科学化，保障农民群众在村级事务中的知情权、决策权、参与权和监督权，加强基层民主建设和维护社会稳定出发，要求每个村在成立村“两委”的基础上，还必须由村民民主选举产生村务公开监督小组，并从村务公开监督小组中选举产生民主理财小组，共同监督村里的村务、财务公开工作。并且规定，“两组”成员不得包括村干部及其直系亲属。但是，尽管村务公开的法律制度和政策体系看似如此完善，民主监督的制度依然经常出现失灵的情况。

监督的制度思想起源于人与人之间的不信任。熟人社会的特点是，道德规范对人的行为模式具有强烈的约束力，在调整社会关系方面，有时道德强制甚至比法律强制还要管用——明白这一点，我们就可以理解，为什么在一些制度供给严重缺乏的农村，人们依然能够世代和睦相处，即便有时因为一些利益矛盾而产生冲突，也能够利用自我调节机制迅速加以化解。

熟人是最忌讳不信任的。对熟人进行监督，往往就意味着向对方宣告“你不再值得我信任了”，如果对方是亲戚或者关系亲近的邻居，结果就很难取舍。因为监督的结果极有可能造成既有关系的破裂——在熟人社会里边，资源流通和社区互助基本看的就是关系的亲疏，一旦这种关系被撕裂或颠覆了，在以后的生产和生活中，监督者很有可能便会面临诸如此类的各种预期损失。在笔者调查的这28个村庄里边，几乎所有村庄的村干部都表示，村民对公开出来的村务和财务情况，没有任何意见。实际上，这并不能反映，这些村务和财务的管理绝对就没有问题。因为，即使村民有意见，碍于跟村干部的相熟关系，他们也不愿意站出来提出批评。当然，这里边也有村民的监督能力和监督水平有限的问题。

正因如此，要熟人去监督熟人是很难办得到的。不但因为对监督者来说，要承担的个人成本过高，且对整个熟人社会来说，监督的效果都不甚明显。

除非监督者对资源调配和熟人关系具有足够强势的干预和影响能力。比方说，宗族里边未担任村干部的长者，但是这样的监督者也应该成为被监督的对象，因为长者也不能排除有犯错误的可能。监督的目的常常是为了保护弱者的利益，这跟制衡极富博奕意理的制度思想是有区别的。虽然在某种意义上，监督与制衡都具有约束的意思，然而，监督关系一般建立于力量悬殊的主体之间，而制衡关系则建立于力量相对均衡的主体之间。因此，在强者与弱者之间往往讲究的是制衡，而在弱者和强者之间，强调得更多的则是监督。

三、制度移植的多维思考

在熟人社会里边，社会组织不像城市陌生社会那么密集。因此，很难找到一个与基层政权组织力量相当的组织来制衡村委会。真正能够谈得上制衡村委会的是党支部，除此之外，就只有全体村民会议或者村民代表会议了。

但是在实践中，依靠党支部、全体村民会议或村民代表会议来制衡村委会的愿望是很难实现的。这是因为，首先，两委干部交叉的可能性非常高。大部分地方的党委政府，为了强化基层党组织对村委会的领导核心地位，一般都会通过各种形式的干预，让当选的村委主任同时兼任党支部书记的职务，而村委委员与党支部委员相互交叉的情况则更为普遍，在此次抽查的28个村庄，所有村庄的“两委”成员都存在不同程度的交叉现象。而据省民政厅基政处掌握的情况，全省的情况大致相似。即使有少部分村庄“两委”成员不存在交叉，但是在这样的村庄，党支部又过于软弱，根本就无法对强势的村委会形成有效的制衡。其次，全体村民会议虽然是村里面的最高决策机构，但是，因为村民人数众多，少则几百，多则数千，甚至还可能有上万人的超级大村，因此要开全体村民会议并不是一件容易的事，有些村庄，因为人口过多，居住分散，连“两委”换届这种大事，也没办法召开全体村民会议。再次，村民代表会议是全体村民会议的代议组织，村民代表人数的多少依每个村的人口规模而定，有多有少。按照目前各地的实践情况，召开村民代表会议，村委会一般都要对出席会议的代表进行误工补贴。有些集体经济比较萎靡的村庄，为了节省开支，在进行一些村务决策时，都尽量避免召开村民代表会议。有的村庄，甚至还将村民代表会议与党员代表会议合并召开，共同投票决策，这显然违反了村民组织法的规定。综上，党支部、全体村民会议和村民代表会议囿于不同的客观原因，实际上很难对村委会的运作进行及时、全面和有效的制衡。

村委会每个月都要处理大量的日常性管理事务，其中许多牵涉到民主决策的问题。从保障民主管理的角度来讲，必须对权力实施严密的日常性监督。通过村务公开来调动全体村民对村委会开展监督，理论上是一个行之有效的办法。但是，前面已经分析过，农村是一个典型的熟人社会，要熟人来监督熟人困难重重。实施任何制度都是要讲成本的，不同的是这个成本有时发生在社会的身上，有时则发生在个人的身上。许多村民出于自身成本的考虑，不愿意参与到对村干部的监督中来。即使在法律和政策的约束之下，目前大部分的村庄都选举产生了自己的村务公开监督小组和民主理财小组。然而，民主监督制度失灵的现象仍然非常严重。

当然，没有任何一种因素可以单独地决定另外一种因素的存在。民主监督的制度失灵，虽然可以归咎于民主监督的个人成本过高，但是，也不是绝对的。除了前面讲到的宗族长者，有时可以承担起监督的责任。也有些农村，还会出现一些强势的“意见领袖”。这也就是为什么近年来，农村大量出现上访、投诉和告状事件的原因。这说明，村民对基层政权组织运作的出轨并非是无动于衷的。随着国家建设法治社会的决心不断加大，在民主的代价面前，农村的民众已经开始逐步走向觉醒。

但是，为什么如此积极而广泛的民主监督在那些并不强大的村委会面前，依然显得如此脆弱，以致农民对真正的民主自治如同雾里看花！

从辩证哲学的角度来看，内因虽然对事物的发展发挥决定性的作用，但是也不能忽视外因的重要影响。在制度设计上，让熟人来监督熟人本身就是一种冒险。在农民没有经过民主训练以前，他们当然无法熟练地使用这一套规则。但是，当他们为此付出过一定的代价并且走向利益觉醒的时候，就会想办法冲破这种熟人的关系，从而维护自身的利益。虽然不是所有的上访群体都是绝对的利益受损者，就像不是所有的被告都是无理者一样，但是，退一万步来说，即使这些上访者都是毫无道理的，我们的制度是否已经为他们提供健全、有效、廉价的维权渠道？何况，实际的情况是，有相当一部分投诉者、上访者和告状者就是直接的利益受害者，他们在民主实践的过程中，已经付出惨重的代价。当熟人一改以前的保守，能够执着地打破既有的利益关系，迈向监督的前阵时，我们的法律法规又该如何来为他们的行为提供保障？

对我国大部分农村地区来说，农民在1998年以前，都没有经过任何的民主训练。民主制度是国家强制移植进来的一项新制度。制度移植当然要考虑本土资源的特点。前面已经讲过，让熟人监督熟人本身就是一种冒险，因此监督的目标是否实现，不但取决于监督者利益觉醒的程度，而且决定于国家能否为监督提供全面和有效的保障。村民组织法第二十二条明确规定，村民有权向当地政府和有关主管部门投诉，“有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”但是，对于有关政府机关没有责令公布或者追究有关人员责任的，应该作何处理，法律并没有规定，有关配套法律法规和政策亦没有提供切实可行的保障措施。司法救济不但成本高，而且效率低下，当政策没有有力保障民主监督的实施，就算熟人都愿意出来为权利而斗争，实现民主目标的征途同样是充满荆棘的。

农村有熟人，政府机关同样有熟人。当以保障村务公开不打折扣进行为目标的“两组”制度建立后，同样的要求也应该施加在行政机关的头上。

参考文献：

1、费孝通．乡土中国 生育制度[M]北京大学出版社，2004，4．

2、苏力．法治及其本土资源[M]中国政法大学出版社，2004，3．

3、贺雪峰．新乡土中国[M]广西师范大学出版社，2003，3．

① 费孝通．乡土中国生育制度[M]北京大学出版社，2004，4．P51．