农村自治中的民主监督问题

村民自治尽管是最基层组织的群众性自治，但也不是每个村民都在从事村务的管理。这种基层自治仍旧主要是以“委托”、“代理”的形式交给村委会主任、副主任和委员去管理。为了保证村务管理这种公共权力不被滥用，或产生运行上的偏差，必须要有全体村民强有力的民主监督来保证村民自治的民主性和实效性。民主监督是村民自治的保障性环节。如果缺少这个环节，即使选举是民主的，也无法制约被选举人的行为；民主决策和民主管理也会因缺少民主而变成个人或少数人的行为。而从目前的四个民主的运行来看，民主监督恰恰又是一个最薄弱，最难以发挥效率的环节。对此必须引起高度重视。目前村民自治中的民主监督，还存在这样一些问题：监督主体制约权力的能力软弱。在村民自治活动中，村委会成员是管理的主体，广大村民是监督的主体。这种监督与对国家机关的民主监督相比，具有直接的参与性与广泛的群众性等特点，应当说这是更有利于搞好民主监督的。然而目前村民自治中的民主监督还不断能将这些特点有效地发挥出来，原因就在于监督主体制约权力的能力比较软弱。之所以会比较软弱，一是农村的情况太复杂、发展极不平衡，不可能将法律赋予村民的民主监督权利，用具有操作性的刚性法规确定下来，形成一种被赋予法定权力的制约力。二是村民的民主监督缺乏国家机关的有力依托。虽然《村民委员会组织法》规定乡镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但他们不能成为村民民主监督的组织者。使村民的民主监督主要成为自发的政治行为。三是村民实行民主监督的代价较高，抑制了其能力的发挥。由于农村组织松散、认识差异较大、人际关系复杂等因素，实行民主监督需要有强有力的组织者。而组织者在缺乏各种有效保护的情况下，要大胆而有力地组织监督是要承担比较大的风险的。所以不到利益矛盾比较尖锐的时候，民主监督作用发挥水平的高低，一般依赖于村委会成员的自律性和自觉性，并不依赖于村民的参与性和主动性。

民主监督的信息不够灵敏和真实。在国，虽然村的建制是最基层的社会组织，人口少，地域窄。但由于传统农业仍占优势，绝大多数农村还没有产生信息化、社会化的革命性变革，在村务管理中能人决策，封闭管理，朝令夕改，仍然是在农村管理者的工作习惯。一方面管理者很难以村务公开的自觉性，实现管理的公开化，提高管理的透明度。另一方面，监督者因不直接参与管理，缺乏权威的管理信息来源而道听途说，使未经过滤的信息失真。由于监督主体难以及时、完整地掌握信息，就会使民主监督的有效性大打折扣，或者使捕风捉影的监督造成干群之间的对立；或者滞后的、零碎的监督无法有效地制约滥用的权力。

民主监督渠道不够畅通。相对于公民对国家机关及工作人员的民主监督渠道来说，村民自治的民主渠道比较单一，并容易堵塞。公民对国家机关及工作人员的民主监督渠道有个人申诉、法院控告、检举揭发、上书建议、民主评议、财会审计、人大质询、全民公决等。但作为村民自治的民主监督，一是因为它是一个村的群众自治行为，没有按职能分工的各类民主监督机关作为接纳群众监督的管道。除了对村委会成员进行直接的批评、建议和全民公决外，几乎没有别的什么形式来形成立体监督网络。尽管法律规定，如果直接的民主监督无效，村民有权向村党支部，乡、镇人民政府及有关部门反映情况，有关政府机关应调查核实，依法处理。但这种办法的不可预测因素太多，难以成为一种普遍的、有效的间接监督手段，显得鞭长莫及。二是村民民主监督的对象是村委会成员，而村委会成员往往又是民主监督的组织者和领导者，这样民主监督的效果往往与村委会成员的素质高低有直接的联系。如果村委会成员从谏如流，廉洁奉公，他们会自觉地将自己置于广大村民的监督之下，民主监督的渠道就会畅通。如果村委会成员私欲严重，个人专断，那么他们就会相互包庇，阻塞言路，甚至压制民主。

监督主体的民主监督意识还不够强。监督意识是充分实现民主监督的主观条件。监督意识来自于追求物质利益的动机；来自于追求公平的正义感；来自于科学的价值观；来自于追求真理的意志力。但是在今天相当广泛的农村，由于合作经济、村级经济不发达，使得一些村民民主监督的动力不足；隐忍苟全的传统政治心理，使一些公民不敢主持公道；小农经济的价值观，使一些村民缺乏辨别是非的能力；封闭保守的视界和较低的文化素养，使一些村民缺乏实事求是的科学态度。所有这些都会影响村民实行民主监督的主动性、积极性、再加上影响民主监督阻力的存在，更使民主监督的推行困难重重。

由于民主监督在村民自治的四个民主机制中，是过程最长、组织行为最复杂的环节，再加上上述存在的问题，因而民主监督又是村民自治中比较薄弱的一个环节。在村民自治建设搞得不太好的地方，之所以存在比较尖锐的社会矛盾，就比较集中体现在民主监督的不充分。即使在村民自治搞得比较好的地方，也存在民主监督成果不巩固，不规范，不稳定的状况。要使《村民委员会组织法》赋予村民的各项自治权力得到比较充分的行使，更加深入地推进基层民主建设，就必须高度重视民主监督问题的研究和解决。从社会主义初级阶段的实际出发，要比较好地解决好这一问题还需要一个相当长期的过程。加强村民自治中的民主监督，首先依赖于农村经济的发展。只有中国广大的农村经济发展起来了，特别是村级经济、合作经济、乡镇企业发展起来了，才会打破小农经济孤立、封闭的生产格局，形成紧密的社会联系。如果在此基础上形成了城市化、社会化、工业化、信息化的发展规模，心将形成强大的民主监督利益导向机制，促进管理的科学化。其次，还依整于广大村民的思想文化素质的提高。列宁早就说过：“文盲是站在政治之外的”，要使广大村民增强民主监督意识，并正确地运用自治的权利，需要不断提高广大村民的整体思想文化素质。而我国现在文盲半文盲占农民相当比重的现实，说明要想尽快解决好民主监督的问题是不现实的。总之，思考加强村民自治中的民主监督问题，必须从中国的现实出发，立足于在以经济建设为中心的大局下逐步解决。不能脱离现实，以“运动式”的方法，制造民主监督的热闹场面。同时我们又不能在村民自治民主监督问题上无所作为，消极等待经济文化发展起来以后，来解决这些问题。我们可以采取下面一些措施提高民主监督的实效性。

第一、净化村务之外的社会管理环境，提高村务管理的透明度。

村委会作为发展基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设的群众性自治组织，必然在发展经济、维护治安、计划生育、统筹提留、公益事业、发放救济、调解纠纷等方面与乡、镇人民政府，其它社会组织发生联系。这种工作联系只能由村委会成员同社会打交道，民主监督中的许多内容都是与此相关的。现在村务之外的社会管理环境是不太有利于实行村民自治的民主监督的。如政出多门、朝令夕改、政务不公开等问题，使得广大村民缺乏监督依据，也助长了少数村干部以权谋私的行为。所谓净化村务之外的社会管理环境，就是指与村务工作有联系的乡、镇人民政府、各社会服务机构、各社会经济组织，应尽可能规范管理或服务的内容，公布管理或服务的要求，明确管理或服务的责任主体，这样使每个村民都能知道在村务工作中社会各个方面的内容和要求。例如，只有村民在知道一年的统筹提留是多少、农产品的收购价是多少、水电费的标准是多少的时候，村民才有民主监督的具体依据。我认为，为了支持广大村民搞好民主监督，各级党组织和人民政府、各级宣传单位、各社会服务机构，都要共同做好净化村务以外的社会管理环境的工作。与村务工作相联系的各项管理越明确、清晰、简单、公开，就越有利于村民的民主监督。

第二，重大村务管理内容尽可能规范，以便于监督。

重大村务管理内容是指与村民基本利益直接相关的村务活动。由于各个村的实际情况不一样，重大村务管理内容也不尽相同，但一般来说都涉及到村干部的补贴、集体经济所得收益的使用、集体经济项目的立项与承包、公益事业的摊派与承包等等。对于这些涉及村民基本利益而又不是所有村民能够参加的管理活动，必须有一整套规范的程序与制度。越是可操作性强的程序与制度完善，民主监督就越容易开展，越是缺乏明确程序的管理内容，其管理就越混乱，就越容易产生腐败行为。实行村民自治，一定要注意设置重大村务管理的严格程序和制度。这要作为检查村民自治是否有效实施的重要内容之一。各级人大及常委会、乡、镇的党组织和人民政府应当加强这方面的指导、支持和帮助工作。

第三、要建立适合村民实行民主监督的硬约束制度。

如前所述，由于群众自治的特殊性，村民制约权力的能力比较软弱。为了维护农村的社会政治稳定，防止和及时阻止社会矛盾的激化，消除少数村干部以权谋私、独断专行、压制民主的恶劣行为，必须普遍建立适合村民开展民主监督的硬约束制度，以强化制约权力的能力。我个人考虑，是否可以建立这样两种制度：一是建立村民公议否决制度。凡是村民对涉及村民基本利益的重大村务活动（不指履行国家义务的活动），不管是民主的决策，还是个人的决策；不管是尚未执行的决策，还是正在实施的决策，不管是谁管理，还是个人管理。只要有一个村民提议，并有超过半数以上的村民附议（必须采用书面征集的形式，以备核查），即可否决或终止执行这项管理内容。二是建立不信任动议的制度。只要有一个本村村民提议，并有超过半数以上村民附议（必须采用书面形式，以备核查），就可以对某个村委会成员提出免职的动议。只要这个动议不存在威胁、贿赂、伪造等不正当手段，这个动议就应当成立。被罢免的村委会成员就应当自行终止行使职权。被罢免的村委会成员可以在终止管理权后，向村民会议提出申辩意见，并开展必要的辩论。如意见达不到统一，可请求村党支部或乡民政协理员调解。建立了这样两个制度，一定可以大大提高村民权力制约的能力。当然，这两个制度的运用，还需要村党支部和乡、镇政府对村民民主权力的有力支持和保护。

第四、加大民主法制宣传教育的力度，培养村民的民主意识。

改革开放以来，我国在民主法制的宣传教育上做了不少工作。由于在很多农村存在“广播不叫，电视乱跳，报纸不到”的文化生活匮乏的实际，这些宣传教育并未能深入到亿万农民家中去。很多农村对村民自治尚知之甚少。在这种情况下，除了依靠村民自身改善文化教育条件外，国家还应当加大对农村进行民主法制教育的力度。例如印制一些通俗易懂、生动活泼的法制宣传材料，免费发放。各乡、镇政府组织村民自治的培训；文化宣传部门组织宣传民主法制的文化下乡活动；建议在农村中学（包括职业中学）增设村民自治教育的内容。因为这些农村知识青年将成为村民自治的主体。