台湾地区基层民主选举中的“黑金政治”
佚名 2006-01-02
表 2-1
县市别
台北市
0
1
1231
3737
10
52.00
12
台北县
0
2
1319
6331
8
76.20
7
基隆市
0
0
225
225
20
12.15
21
宜兰县
0
0
248
248
18
12.00
19
桃园县
0
1
838
3344
12
105.04
8
新竹县
0
0
217
217
21
16.00
19
新竹市
0
0
238
238
19
39.08
17
苗栗县
0
1
299
2805
14
23.15
15
台中县
0
1
930
3436
11
98.00
9
台中市
0
1
1474
3980
9
214.00
5
彰化县
2
7
1031
42297
2
173.00
1
南投县
1
2
628
7868
7
45.00
11
云林县
1
1
412
64012
1
57.06
6
嘉义县
1
0
318
12180
6
38.00
12
嘉义市
0
0
289
289
17
25.00
16
台南县
1
4
725
12977
4
121.00
4
台南市
0
1
710
3216
13
75.40
14
高雄县
2
5
754
29374
3
184.00
1
高雄市
0
0
876
876
15
100.00
12
屏东县
1
0
735
12597
5
260.00
1
澎湖县
0
0
43
43
23
11.50
23
花莲县
0
0
301
301
11
16.00
18
台东县
0
0
190
190
22
12.40
22
金门县
0
0
0
0
24
4.80
24
连江县
0
0
0
0
25
0.03
25
从上表中可以清楚地看到，城市化程度高的地区，政治染「黑」的程度大大低于与之毗邻的以农业为主的地区（比如，台南市的「黑金排名」是十四，而台南县则是第四；高雄市的「黑金排名」是十二，而高雄县则是第一）。但一般而言，都市区的黑社会势力其实比乡村更加庞大，组织化的程度更高，那为甚么将政治「黑化」的能力反而不如乡村呢？ 上述两个问题的答案，就在于乡土社会的一些特点，罗聪钦指出39： 台湾地区居民，除北部都会区外，较具草根性，其选民投票倾向，完全以自利为导向。只要候选人平时能帮助他协助他处理事务，且关心地方事务，便会支援他，而较不考虑其出身背景。当地黑道组合份子，在自行参选时，除与派系挂勾寻求资源外，亦利用其组合份子布满桩脚积极买票拉票，且平时在当地亦协助居民解决不少纷争。因而当地居民在其参选时，亦乐意见其当选。此外，黑道暴力的本质，加上其积极的漂白，在当地居民心目中，往往远超过于政府之公权力。造成民众惧怕黑道，宁可吃亏而不求助于治安单位，而造成无人敢报案现象。或有利用黑道政治人物，代为处理地方或私人事务，而黑道亦乐于为其处理，以获得一些利益。反因造成当地居民有人认为，黑道组合份子的存在，对当地社会安宁反而有所帮助。 结合上面这段分析，我们可以进一步地做出以下的说明： 1. 在乡土社会中，政府的公权力相对较弱，民主化的进程更削弱了传统的威权政府对基层的控制，而黑社会组织则部分地扮演起了公权的角色。所以，组织化程度很高的黑道的存在，反而是当地社会的一种需要，乡民因此既惧怕黑道，又「需要」黑道。 2. 黑道人物固然代表了非法的暴力，但这并不妨碍其关心本土本乡的利益，往往他还会积极地关心地方事务，为乡民争取利益。「黑金政治」坑害的是整个社会的利益，而对特定区域的人群来说，短期内这样做甚至是受益的。正如研究者所指出的那样，「从集体行动的角度来看，台湾代议制是一个庞大而复杂的集体行动问题，每个选区都喜欢自己所选出来的人物神通广大，能为地方分到最大的建设经费大饼，却又痛恨其他地方选出来的『黑金政治人物』强夺资源」40，选民往往为了地方利益而把票投给那些能兑现承诺能争取工程的「大哥」 3. 乡土社会中，「社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性。」41当乡民受到「桩脚」的动员甚至收受好处之后，「乡里乡亲」的这种「信用」可以保证选票的投向。 4. 此外，贿选的行为，还得到地方的「礼治秩序」、「长老统治」以及血缘、地缘关系的保证42。 上述的1、2条，说明黑道人物在乡村基层的形象并非如外人想象的那样糟糕，卖票或者投票给他们甚至是「理性」的行为；3、4条则说明，乡土社会中，贿选的「投入产出比」是比较可靠的，黑道人物只要出得起钱，并且得到地方「桩脚」的支援，那票源就有保证，不必担心乡民们拿了好处却把票投给别人。而在都会区内，国家政权的控制较强，又不存在乡土社会的上述特点，那么贿选的成功率就低，「黑金政治」自然较难运作。
表3-2A
个案 民进党政府处理情形 曾振农 其妻张花冠被认为是陈水扁「嫡系色彩」浓厚的民进党籍立委，并且在民进党中执委的选举中，得到来自民进党籍嘉义县长陈明文以及总统府的支援。报载，陈水扁政府一度有意由曾振农出任美台电讯公司董事长。张花冠指出「上面」拟借重曾振农在通讯方面的专长，任命其担任「美台电讯」董事长。 颜清标、杨文欣、蔡豪 2001年在陈水扁总统暗示将侦办后不久遭到收押的颜清标，不仅在当选立委后遭到释放，更在进入国会后成为陈水扁总统拉拢的物件，陈水扁总统为了在国会中形成多数联盟，支援包括颜清标在内的无党籍委员，成立无党籍联盟，并将其纳入所谓的「国家安定联盟」，同时，还邀请包括颜清标、杨文欣、蔡豪等黑金形象鲜明的立委共同餐叙，表明将与渠等合作。 罗福助 罗福助先前虽遭羁押并限制出境，但在九十一年六月交保后，更于九十二年一月获准出境。 周伯伦 卷入「荣星花园案」具有黑金形象的周伯伦，不仅多次被民进党提名参选立法委员，甚至还担任民进党党团的总召集人，代表民进党发言，九十一年八月该案判决中，周伯伦被判刑六年，民进党却没有做出任何的处置，明显包庇黑金政治人物。
表3-2B
党派 派系权力运作 派系与外部社会经济环境的关系 国民党 地方化派系→区域结盟→中央化 派系与「黑金」一体（特别是乡村、边陲地区） 民进党 中央派系→地方派系化 理念型派系→「黑金」化、庸俗化派系（新的依附、结盟）
（三）扫除基层「黑金政治」的办法 解决基层选举中的「黑金政治」，自然需要从多方入手，国民党和民进党采取的种种政策虽然都不能根治，但也均有其合理之处，尤其是对基层金融机构的整顿，如果坚持到底，将可能切断乡村中「黑」与「金」的联系。其实，既然是基层选举为「黑金政治」创造出了充分且必要的条件，那么比较根本的一个办法，乃是对乡镇（市）级的自治选举进行改良甚至取消。 事实上，岛内也早已有舆论指出，「现今的基层选举，尤其是乡镇市级选举，已经沦为地方黑金派系掌控地方资源的工具，黑道与地方派系挂勾，藉由基层选举漂白为地方民代，并利用预算审查权来反制地方政府甚至涉及包娼包赌事件，长此以往地方自治恐有从基层烂起之虞。」57部分学者认为，「必须藉由取消乡镇市级自治选举，来达到扼制黑金势力，净化基层政治生态的目标。」58反对者则指出，基层选举的恶质化并非乡镇（市）之过，而是政党不当提名、选举制度因素以及法律规章之制订与执行不力等因素所造成。而且即使取消乡镇（市）级之自治选举之后，仍无法有效抑制「黑金」问题，也不一定能防止「黑金」势力透过其他管道对地方形成危害59。折中者主张，维持现行之乡镇市长及乡镇市民代表之选举，但应该削减乡镇市民代表会之预算审查权，以减少地方民代滥用预算审查与质询权藉以干涉行政决定权及从中获取不当得利之机会60，等等。 此外还有「更积极的改良方案」，比如参酌美国的「经理制」，建立乡镇市级政府的「台湾式经理制」──「其内涵系先由县市政府针对中央所提资格条件，提名各乡级政府的专业经理人（执行长），再经由乡镇市民代表会同意后任命之，而乡镇市民代表则彼此互选一人为主席，成为一个政治性仪式性的乡镇市长，此制可限现制县长的提名权，使县市长在派任乡镇市长人选时，必须考量乡镇市民的意见。」61 上述这三派的观点，其实都共同承认基层选举与「黑金政治」之间存在的关系，所以从改革甚至废止基层选举入手，应该可以起到「釜底抽薪」的作用。当然，诚如反对者所提出的，基层自治选举之外，尚有县以上各种公职的选举，在这些选举当中，「黑金」势力同样危害甚大。因此，政治的法治化应该是努力的方向，包括制订和完善《政治献金法》（防止政客获得「黑金」）、《反洗钱法》（防止「黑钱」「漂白」后，然后进入选举）等一整套的阳光法案62，改革司法体制、促进司法独立63，改革选举制度（改「大选举区一票制」为「小选举区两票制」，更多地激发选民的责任感，减少贿选）64，建立不受利益集团干扰的公务员体系（比如，在兴建公共工程的过程中以中立的专家意见为主导，减少来自民意代表的干涉，黑道势力借机牟利的可能性就会下降）等等──其实，这也正如哈耶克所指出的，「如果民主不维持法治，民主就不能存续多久。」65台湾民主化的前途如何，并不在于是不是有政党轮替或者能不能举办丧失理性的所谓「全民公投」，而在于法治建设的成败。
