论法治语境下解决涉法涉诉环境信访的理念

自从党中央明确提出科学发展观，建设生态文明的战略决策，人民群众的环境法律意识越来越强，对自身周围生存环境质量要求越来越高，“有污染找环保”己成为人们的共识。据统计，环境信访案件以每年5%---15%的速度递增，而环境管理中近30%的执法活动主要围绕解决环境信访问题。环境信访的压力越来越大，并已成为环保执法管理的重要内容之一。[1]囿于我国目前有限的环境法治状况，很多环境污染得不到很好的解决，最终演变成涉法涉诉的环境信访。

涉法涉诉信访是指已经由执法或司法机关受理，或者已经进入诉讼程序的案件，由于当事人对于执法或司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的信访途径。近年来，环境领域的涉法涉诉信访大量增加，成为影响社会稳定的一个突出因素。在社会主义法治国家，连续不断的环境信访是一个严重影响建设生态文明的不和谐因素。环境信访对信访人、被信访者、社会都会造成与构建和谐社会格格不入的负面影响，并且通过一系列的连锁反应，影响社会稳定，增加社会安全成本。

一、涉法涉诉环境信访的发生机理

环境污染损害大气、水体、土壤等生存必备条件，造成空气污染、水体污染、土地沙漠化、产生对人体有毒有害的物质等严重危害后果，并直接危害人的生命健康，严重的环境污染甚至危及人的基本生存条件，导致人们无法正常生活，因此，公众高度关注环境污染的预防、监控和治理措施。面对环境污染的严重恶化趋势，市场和政府是解决环境问题的“两只手”，曾经在环境保护中起到很大的作用，但是环境保护也会同时存在着市场失灵和政府失灵。

市场要发挥其最有效率资源配置方式的功能，必须具备两个起码的条件：一是产权明晰，经济人才有动力进行市场博弈；二是竞争充分，没有垄断，但是环境资源的公共品特性无法满足这两个基本条件。环境资源无法明晰产权，环境资源的生态价值无法象计算其经济价值那样精确，环境资源也无法公平交易，环境资源高度垄断于政府手中，环境资源市场存在无市场或薄市场，这是市场失灵，市场失灵的存在表明，如果政府能比市场做得更好，那么政府是可能在纠正市场失灵方面发挥作用的，在市场失灵的领域，对环境资源这样的公共物品，很难进行产权界定时，需要政府进行国家干预。

政府因为市场失灵的存在而成为环境公共物品的受托人，政府凭借“看得见的手”，把环境保护的经验以法律的形式规定下来，环境法是政府管理环境的依据，但是政府是由具体的政府官员组成的，也存在经济人的本性，也有利益最大化的动机，也会利用政府权力进行权力寻租，或者政府在污染企业的利诱和压力下，“机构俘获”，无法忠实的履行受托义务，这是环境保护的政府失灵。

环境保护的政府失灵和市场失灵要求第三种调整机制的出现，即以公众参与为主的环境法实施机制。环境信访实际就是公众参与环境保护的一种形式，不过这种形式是一种在环境污染损害已经发生后的被动形式，是在信访人认为环境行政权缺乏公定力、公信力之后的一种自我救济途径。一般认为，信访是信访人认为自身权益受到严重侵害时的一种事后救济方式，环境信访是环境信访人在环境权益受到严重侵害时的一种事后救济方式，但是这种救济方式是采取与国家权力或者地方权威对抗的方式，信访人和政府处在对抗的两极，两者之间的矛盾达到极为激烈的程度，地方政府甚至采取强硬措施阻拦信访人的利益表达，使得信访人和政府造成无法调和的矛盾，最终不得不形成涉法涉诉的信访。涉法涉诉的环境信访是在环境保护的市场和政府双重失灵前提下，公众参与环境保护的一种重要形式，信访人、公众和政府是有效解决涉法涉诉环境信访问题的三方当事人，他们秉承的环境信访理念对于解决涉法涉诉环境信访问题至关重要。

按哲学观点，[2]理念是事物的共相，理念是通过对事物的抽象而形成的普遍共相，亦即事物的类概念或本质；其次，理念是事物存在的根据。个别事物是由于分有了理念而成为这一事物的，离开了理念就没有事物；再次，理念是事物摹仿的模型。理念是事物之完满的模型，事物则是理念的不完满的摹本，事物是因为摹仿了它的理念而成其为事物的；最后，理念是事物追求的目的。理念是事物的本质，事物存在的目标就是实现它的本质，从而成为完满的存在。从理念对人具有决定性影响的角度，环境涉法涉诉信访的根本原因是环境信访机关没有按照法治进路解决环境信访问题，其根源在于信访工作人员必须具备环境信访法治化的复合理念，是在法治语境下形成一系列全新理念的集合体。

二、确立环境信访的环境法治理念

长期以来，我们把信访定位于一种人治色彩很重的制度设计，以领导批示代替法律规范，体现了权大于法的人治特征。“信访制度不是一种司法程序，其权轻责重，处理结果是否迅速、得力，取决于掌权的“清官”和“好人”的态度，带有很大的偶然性，因此，很难变得完善。”[3]在环境信访领域，注重依靠主管领导的责任心、事业心解决环境信访问题，如对解决环境信访问题，有学者认为，领导要重视，要从讲政治的高度来认识污染信访问题，党政一把手要把环境信访案件的查处列入重要议事日程，主要领导亲自抓，分管领导靠上抓，并且要定期研究布置和检查信访工作，确保环境信访工作有人抓，有人管，目标明确，措施到位；[4]要做好环境保护工作，必须提高领导层的环境保护意识，处处维护基本国策的重要地位，把环境保护工作作为评价政府工作和考核领导干部政绩的重要内容，制定考核奖惩办法，健全环境保护工作考核奖惩机制。[5]

实际上，环境信访是法治国家必备的制度建构之一。与我国的信访制度相似的制度在国外被称为所谓的申诉专员制度，申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区，“申诉专员”一词源自瑞典，意思是“人民的保护者或代表”，南非共和国公共监察专员署根据宪法设立，南非宪法规定：公共监察专员是独立的，对国民大会负责，公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。[6]澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉，澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。[7]香港的申诉专员制度成立于1989年，其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。[8]日本《公害纠纷处理法》规定各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导；我国台湾地区的《公害纠纷处理法》规定：各级环境保护主管机关应设置专职人员，处理公害陈情，对公害陈情做调查，指导陈情人申请调处或裁决。[9]我国自从实行依法治国以来，对环境信访工作也纳入法制化轨道，中央政府以行政法规和部门规章的形式确定了环境信访制度。[10]

（一）从环境信访的实体依据角度，环境信访有丰富的环境法律基础。

《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第9条规定：“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国草原法》第五条规定：“任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务，同时享有对违反草原法律法规、破坏草原的行为进行监督、检举和控告的权利。”在多部环境法律中都明确规定，对污染和破坏环境的单位和个人，任何人都享有检举权和控告权，检举和控告在信访领域有严格的界定，所谓检举，是指非受害人向纪检机关和行政监察部门反映党员或党组织、行政机关或者行政人员违法乱纪或不正之风问题的行为，所谓控告，是指受害人向纪检机关、行政监察机关反映党员或党组织、行政人员或者行政机关违法乱纪或不正之风问题的行为；在环境信访领域，检举是指信访人之外的非受害人向纪检机关、环境行政机关反映党员或党组织、行政机关或行政人员违反环境法的行为，控告是指信访人向纪检机关、环境行政机关反映党员或党组织、行政机关或行政人员违反环境法的行为。

（二）从环境信访的程序运行角度，环境信访有坚实的法律法规依据。

环境信访运行的法律依据是国务院颁布的《信访条例》和国家环境保护总局颁布的《环境信访办法》，《信访条例》第 2条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《环境信访办法》第2条规定：“本办法所称环境信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动。”在实际运行过程中，各地都根据本地的实际情况，制定了适合于本地特色的环境信访办法。如天津市制定了《天津市环境保护局环境法制信访办理规则》，而天津市静海县又依据上位法，即《信访条例》、《天津市信访工作若干规定》和《天津市环境保护局环境法制信访办理规则》的有关规定，制定了《天津市静海县环境保护局环境信访办理规则》；山东省环保局办理环境信访的程序法律法规依据有：国务院颁布的《环境信访条例》、山东省人民政府颁布的《山东省信访规定》、国家环境保护总局颁布的《环境信访办法》、《山东省人民上访程序（试行）》、《山东省人民群众环境保护上访程序》。可见，环境信访的运行，有充分的实体法和程序法依据，其实体法依据体现在环境法律赋予的实体意义上的信访请求权；程序法依据体现在环境信访程序法规、规章和规范性文件赋予的信访程序权利，信访请求权和信访程序实施权组合在一起，构成信访救济的法权体系。

三、确立环境信访的程序正义理念

对于信访制度性质的研究，有学者认为，信访救济是一种特殊的权利救济，它追求的是一种实体正义，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制，然而信访救济在追求实体正义时罔顾法治的要害所在—程序正义，因此，其认为信访救济体现了与法治之间亦敌亦友的悖论关系。[11]综观环境信访的发动和运行的全过程，信访请求权有足够的法律依据，且在法律体系中处于法律层次的位阶，而信访程序权利则具体规定在以国务院颁布的《信访条例》、国家环境保护部颁布的《环境信访办法》以及大量地方性的环境信访地方性行政规章、环境信访规范性法律文件中，在法律体系中处于法律以下的位阶，实体意义的信访请求权和程序意义的信访程序实施权处于不对等的法律地位，造成环境信访重实体权利的宣言式的赋予，轻程序权利的法定实施，这也是导致人们认为信访具有强烈人治色彩的主要原因之一。

对涉法涉诉的环境信访，当事人需要的是权利救济的程序透明，信访机关需要的是通过程序公开，程序法定，给予信访人获得充分的利益表达机会和利益表达空间，实现程序正义，使信访人对信访机关通过法定信访程序体现出来的信访工作给予认同和理解，相信自己的实体权利得到最大程度的保障，最终达到息讼息访的目的。对于在司法上很难认定的环境信访事件，贯彻程序正义理念具有更为重要的意义，环境信访问题的证据容易灭失、污染涉及高度科技性的生化机理，污染者对生产技术实施过程可以涉及知识产权为由严格保密等原因，造成涉法涉诉信访者无法就自己的信访事实予以充分可靠的证据证明，为有效救济其权利，就更加需要程序上的完善弥补举证上的不足。 四、确立环境信访的环境正义理念

环境信访机关虽然时时处在利益衡量的两难困境中，是选择经济优先还是环境优先，然而，从解决涉法涉诉环境信访的角度，环境信访机关必须秉承环境正义的理念。所谓环境正义，主流观点认为这是一种分配上的正义，基于对减少环境风险的不适当分配的考虑，即少数的集团接受了环境负担（environmental burden）的不公平分配，强调对自然环境的享受和自然资源的使用以及自然风险负担的合理分配。从权利义务一致性的角度来看，环境正义是指人们享有的环境权利必须与其承担的环境义务对等，体现了人们在利用和保护环境的过程中，权利和义务、所得与投入的一种平衡。

环境信访问题基本上都是由于污染者试图逃避其应该承担的环境义务，利用其掌握的巨大经济实力，与环境信访者代表的环境利益进行博弈，或者试图对行政管理机关进行机构俘获，而行政机关在市场条件下囿于利益最大化的驱动导致的权力寻租，最终造成环境信访者因为没有获得合法合理的环境正义，不断进行涉法涉诉的环境信访。环境信访机关只有树立环境正义理念，以环境权利与环境义务一致性的基本理念处理环境信访问题，才有可能圆满解决环境信访人反映的环境污染问题，才能减少环境信访转化为涉法涉诉环境信访的几率，决不能利用环境信息不对称，或者摒弃环境正义理念而追求经济优先的价值观。

五、确立环境信访的公众参与理念

根据《环境信访办法》的规定，所谓环境信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动。[12]该办法明确界定的环境信访是信访人向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，由环境保护行政主管部门负责依法救济，因此环境信访是行政救济，救济的主导权在环境行政机关。这种定位显然把信访发生的主要因素排斥在外，忽视了信访人在信访中享有的权利，导致在整个信访制度运行过程中，对信访机关的权利调控缺乏有效的监督制约，对信访人的权利保障缺乏第三方的强力介入。

应该确立环境信访是公众参与环境保护的一种法定形式的理念。环境信访产生的一个主要原因是公众缺乏在环境利益诉讼上的话语权，受到侵害的环境利益缺乏法定的救济渠道，或者高额的环境诉讼成本，驱动信访人选择一条自认为成本较低，收效较好的解决途径，但实际利益评价结果与信访人的期待利益结果有较大差距，信访人不得不进行反复的涉法涉诉上访。针对环境信访的实质是公众参与环境保护的一个事后救济途径，是公众参与环境保护、实施利益表达、化解环境纠纷、解决环境经济与发展矛盾的一个极为重要的救济办法，应该把环境信访人与信访机关放在解决环境纠纷的视角下，搁置纯粹的地位差别，依法保障环境信访人的程序实施权利，保障环境信访人的环境知情权、申诉权，引入环境信访处理的公众参与机制，即在环境信访过程中，对信访机关处理信访事件的全过程应该建立法定的公众参与程序化制度，赋予公众参与环境信访权，具体可以制度化为公众环境信访知情权制度、环境信访信息公布制度、环境信访公众监督制度、环境信访听证制度、环境信访联席处理制度等。

六、确立环境信访的预防性救济理念

目前环境信访的特点是集中在大气污染、水污染、化学品污染等公共环境利益受到侵害，损害环境公益的同时，也对信访人的环境私益造成严重损害，属于环境公益和环境私益共同受害，法律没有赋予公众环境公益诉权，因此实践中对环境公益的司法保护一般被法院驳回，而环境私益因为缺乏直接利害关系要件，也得不到司法的确认，这是引发环境信访涉法涉诉的一个重要因素。

从解决环境纠纷的角度，环境信访的产生是基于环境纠纷引起的经济发展与环境利益之间矛盾激化的结果，环境信访对信访人、信访机关造成的物质损失和精神损失非常大，交易成本很高，即便环境信访成本可能多数情况下低于环境诉讼成本，但是涉法涉诉的环境信访可能不仅仅是诉讼成本的问题，还可能引发严重的社会问题，如同多米诺骨牌效应，导致连锁的负面影响和严重的生态后果，并可能导致难以承受的生态损害赔偿。[13]

另一方面，环境损害具有缓发性、累积性、潜伏性和复合性特征，一旦环境信访人的人身健康受到侵害，表明环境损害已经达到非常严重的程度，而且恢复污染的环境为原生态环境很难或者费用高昂，难以承担。因此，应该树立环境信访的预防性救济理念，与事后救济理念并存，而以预防性救济理念为主。

总之，由于理念是在人们脑海中形成的公式化想法或系统而确切的思想或观念，理念对人的行动起着支配和导向作用，在环境法治视野中形成的环境信访法治化理念，是在法治语境下有效应对解决涉法涉诉环境信访的前提，必须转变对涉法涉诉环境信访的传统支配性理念，确立环境信访法治化的全新复合理念，以有效指导环境信访机关、环境信访人和公众共同和谐解决涉法涉诉环境信访的两难困境。

注释:

[1] 张荣华、张丽敏著：《浅谈新形势下环境信访的主要表现及对策》，载《山东环境》2003年第2期，第21页

[2] 杨适著：《古希腊哲学探本》，商务印书馆2003年版，第313页

[3] 梁治平等著：《新波斯人信札一变化中的法观念》，中国法制出版社2000年版4月第1版，第62-63页

[4] 张召文著：《环境信访案件的难点问题与对策》，载《云南环境科学》2002年第4期，第41页

[5] 杨育杰、陈德平著：《环境信访案件的产生原因及防范对策》，载《山东环境》2003年第115期，第29页

[6] 【南非】塞贝著：《监察专员在改善公共管理方面的作用》，载《亚洲监协第七次会议国外论文集》，源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000123

[7] 上海市信访办公室著：《学习考察国外申诉专员制度—上海市信访系统赴澳大利亚、香港培训考察》，载《上海信访》2003年第12期，第14--16页

[8]【港】戴婉莹著：《申诉专员制度与公民监察权》， 载《亚洲监协第七次会议国外论文集》，源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp?mid=20031216000107

[9] 【台】吴嘉生著：《环保纠纷解决之研究》，载《台湾中兴法学》1998年第9期，第53页

[10] 国务院于2005年颁布《国务院信访条例》，国家环境保护总局于2006年发布《环境信访办法》

[11] 应星著：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期，第62页

[12] 国家环境保护总局令第34号：《环境信访办法》，网址：www.zhb.gov.cn/info/gw/juling/200606/t200

[13] 严重的环境信访案件如：1986年至1987年间，河南省信阳地区接连发生3次特大污染事故，造成农民直接经济损失100多万元。由于问题没有得到及时解决，一部分农民便自发地开始“抗粮”、“抗税”，拖到1987年夏，问题仍然没有得到解决，致使罗山县10个村的上千农民联合要求上访行署以表示对那些践踏农民利益者的抗议，经过县乡干部苦苦相劝，才暂时平息了风波。