构建和谐司法初探

在依法治国，建设主义法治国家的历程中，我们党提出了构建和谐社会的目标。和谐社会与法治具有内在的联系，本身就是追求社会和谐的产物，和谐社会的每一个特征都包含着对于法治的需要，所以构建和谐社会就是构建法治社会。而司法使纸上的法律真正转化为“活的”规则，使法律的公正价值得以最终实现，对法治社会的形成具有关键性的作用。和谐的司法是和谐社会的重要组成部分，也是构建和谐社会的基石和保障。本文试从司法实践的角度对和谐司法的构建作粗浅阐述。

一、和谐司法的概念和特征

和谐，是指配合得适当和匀称。《论语·子路》记载：“君子和而不同，小人同而不和”，其中的“和” 是指“和谐”；其中的“同”是指“附和”、“苟同”、“盲从”。“和而不同”，就是指和谐而不盲从。“和”首先就是建立在承认个体，尤其是承认个体差异的基础之上的，这是关于和谐的认识前提。承认不同才强调“和”，在“不同”基础上的“和”才是真正的“和”，才是具有生机与活力的“和”。[1]

本文所指的司法，是指狭义上的司法概念，即审判机关依据法定职权适用法律，对案件进行审理、裁判（含执行）的活动；狭义的司法机关即指人民法院。

和谐司法是指司法构成的各个元素按照统一的规则相互协作，形成良好的互补状态，达到“司法环境优良、运行机制、裁判准确公正、执行高效有力”的目标，和引导社会成员人人接受法律约束，并从遵守法律中获得自由。

和谐司法的内涵包括以下几个方面：

一是司法环境的和谐。包括司法机关在组织领导、人事任免、经费保障、法律监督等方面的和谐。

二是司法理念的和谐。司法理念是指导司法制度设计和司法实践运作的基础和主导的价值观，也是基于不同的价值观（意识形态或文化传统）对司法的功能、性质和应然模式的系统思考[2]。司法理念的和谐包括对于法律效果和社会效果、局部利益与整体利益、司法价值与服从地方建设大局、“短暂和谐”与“长久和谐”等矛盾在认识上的合理性和科学性。

三是司法运行的和谐。即司法实践中的各个因素、各个环节按照科学的机制结合和运行，合理地调节社会关系，消除司法中的“跛足”现象。它包括打击与保护、调解与判决、审判与执行、程序与实体、效率与公平等方面的和谐。

和谐司法的特征及表现形式：

（一）确立法律的至上性。即一切社会活动都必须纳入法律思维的轨道。司法机关在作出决定的时候，不能离开合法性这个前提来考虑、经济、道德等因素。

（二）确立权利的平等性。当事人不仅在适用法律上一律平等，而且在相同的法律因素条件下，享有的权利在种类、形式和方面不应有任何区别。

（三）确立司法的独立性。包括司法权的独立（不侵权）、司法机关的独立（不介入）、司法人员的独立（不施压）、司法活动的独立（不妄评）。

（四）司法行为的规范性。做到程序合法、实体公正、形象良好。

（五）树立司法的权威性。一切阻碍司法的行为都将受到制裁，在全社会形成充分尊重和自觉履行人民法院生效裁判的观念，使法治成为人们的价值追求、生活方式和行为准则。

二、构建和谐司法的理论依据

法治就是社会各主体自觉服从法律所创设的秩序，并以法律作为最高行为准则的社会秩序状态。司法之于法治的作用，在于对各主体是否遵守法律秩序作出评判，并对违反法律秩序的行为作出必要的制裁[3]，司法是法治的维护者。

1997年党的十五大第一次明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的政治主张。1999年3月九届全国人大二次会议又在新的宪法修正案的第5条增加了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”一款，从而使法治原则成为一条具有最高法律效力的重要宪法原则。2002年党的十六大在阐述全面建设小康社会的目标时，提出了社会和谐的问题。2004年，党的十六届四中全会明确将其具体化为“构建社会主义和谐社会”的科学命题。2005年2月，胡锦涛同志在中央党校举办的“省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力”专题研讨班上，对“构建社会主义和谐社会”作了全面阐述。党的十六届五中全会又将促进社会和谐作为“十一五”时期我国的重要目标和必要条件。民主法治作为和谐社会的第一个基本特征，表明了法治对于和谐社会的重要意义。[4]

司法的使命在个案中表现为定纷止争，即通过裁判实现当事人之间、当事人与社会之间和谐相处。具体讲，刑事审判中坚持罪刑法定、罪刑相适应原则以及贯彻疑罪从无、人权保障的有关规定，在依法严惩危害社会的犯罪行为的同时，维护社会秩序和良好环境；民商事审判在对平等主体间人身关系、财产关系的调整中，尊重当事人在私法领域对权利处分的意思自治和对诚实信用、公序良俗等道德原则的引入，既激发社会个体对财富的创造热情，又引导着社会道德风尚和文化的发展进步；行政审判对行政管理相对人合法权益的依法保护，对具体行政行为的监督制约，推动着法治政府的建设。刑事、民事、行政三大审判以各自特有的功能承担着促进经济发展、维护社会和谐稳定的共同任务。

总之，构建和谐社会的前提是构建法治社会，法治的实现必须有司法的公正与效率为保障，和谐的司法是实现司法公正与效率的条件，构建和谐社会必须首先构建和谐司法。

三、当前司法领域存在的不和谐因素

（一）司法的独立性尚未真正实现。在现行体制下，实际上形成了地方各级法院依附于地方的局面。司法权的宪政地位在实际中大打折扣，司法权附属于行政权，司法独立缺乏基本的前提条件。这也是司法上地方保护主义在一定范围内存在的根本原因。

法官的管理适用《公务员法》，使法官的身份等同于一般行政干部。《法官法》缺乏在法官职业化建设、法官权利保障等方面的具体规定，可操作性不强，法官不独立也是导致司法不能独立的重要原因。

（二）刑事、民事、行政三大审判发展不平衡。在古希腊、古罗马，民商事法律是其最发达的法律。古代社会最发达的法律则是刑事法律，刑事法律在中国一直具有优先的地位。从三大诉讼法的颁布时间来看，《刑事诉讼法》颁布最早（1979年7月1日），《民事诉讼法（试行）》次之（1982年3月8日），而《行政诉讼法》则直至1989年才颁布。在司法实践中，普遍存在着重刑事、轻民事、忽视行政审判的现象。

我国目前既是关键发展期，又是矛盾凸显期，构建和谐社会，就必须充分发挥民事审判的职能作用，协调好人与人之间的利益关系，公平地分配社会权益。但在目前体制下，民事审判面对错综复杂的社会矛盾和人民群众的高期望值，可谓力不从心。

在行政诉讼中，由于行政机关的特殊地位以及人民法院同行政机关的特殊关系，行政机关大多会利用权力施加法外，使得案件审理的结果难以保持中立。行政机关即使败诉，也常常不积极履行判决规定的义务，强制执行难以开展。原告也往往慑于行政机关的权力，而主动放弃诉权，这些原因导致行政审判功能萎缩。

（三）立法滞后、法律适用存在困惑。从司法实践的情况来看，在法无明文规定或法律的规定滞后于经济发展时，即使法院严格适用了法律，同样会产生司法公正被质疑的情况，从而使审判人员处于两难的境地[5]。尤其是在社会转型、经济快速发展时期，立法滞后与司法实践的矛盾更加突出。

（四）“执行难”难以从根本上得到解决。近年来，人民法院高度重视执行工作，中央还专门为此下发了文件。但是，“执行难”依然存在。产生执行难的背景是社会信用危机以及社会变革时期深层次的矛盾。当前执行中最为薄弱的环节，就是缺乏公共力量的协助，难以建立起有效的执行威慑机制和财产信息共享系统，给被执行人恶意逃避执行提供了空间。

（五）审判体制不尽合理。一是存在司法管理行政化的弊端，不利于调动工作积极性。二是合议制流于形式，与基层审判实践有一些脱节的地方。三是审委会制度存在问题。审委会成员事先并不介入案件的调查审理过程，审委会的最终结论并不一定是最佳结论。由于裁判的作出是多人的共同行为，一旦出现错案，它就成了人人有责任，但人人又都无法承担责任的局面。四是审判人员与当事人及其代理人之间难以建立起真正的隔离带。五是审判改革在某些方面与实际脱节，如最高法院制定的证据规则有一定的超前性，与落后边远地区群众的文化素质不相适应；有的法院在推行审、判合一后，因法官素质跟不上，导致了案件质量的下降；有些案件考核指标的设计不科学，一些法院为了在评比中取得好的位次，不得不采用“技术处理”。六是法院之间各自为政，缺乏统一协作。委托调查、委托执行效果不佳；异地财产保全、异地执行难以进行；有的法院甚至给外地法院办案设置障碍，充当地方保护主义角色。七是存在法制不统一的现象。在一些案件的处理上，不同法院之间、甚至同一法院的不同合议庭之间做法不一。

（六）司法效率有待提高。一是法律制度设计不合理。比如劳动争议案件必须以仲裁为前置程序，形成了事实上的“三审”终审，有人对其中的工伤案件办理期限作过，假如用人单位恶意诉讼，穷尽所有法律程序，可以用上整整4年时间；再如在行政确权案件中，容易出现循环诉讼，使矛盾久拖不决。二是边远落后地区办案条件差，经费保障困难，案件难以及时办结。三是纠纷解决功能的弱化和不足，对于一些当事人或案外人反复上访、缠访，或因无理要求未得满足而恶行要挟甚至实施种种极端行为，缺乏有效手段及时制止。例如一基层法院一年内曾发生过三起当事人服农药事件，该院花费了大量人力财力处理善后事宜，严重影响了审判工作。四是终审不终、无限再审的问题未能很好解决，损害了法院裁判的严肃性。

（七）司法队伍断层严重，素质亟待提高。《法官法》施行后，提高了法官的准入条件，但由于法官与律师等行业在收入上的巨大差别，一方面大多数已通过国家司法的人员不愿从事清贫的法官职业，另一方面法院内部工作人员也在通过司法考试后纷纷离岗下海“淘金”，使得法官队伍后继无人。

同时，在法官培训方面存在。审判人员得不到必要的知识积累和更新，其业务素质和技能得不到有效的提高。

（八）局部利益和整体利益、短期利益与长期利益、效果和效果矛盾突出、难以平衡。法院在追求公平与正义的司法价值与服从地方经济建设大局之间处于两难选择。为了求得暂时和谐而往往牺牲了人们所追求的公平和正义，牺牲了法律的尊严，导致人们对法院信任的丧失和对法律尊严敬畏的丧失。比如，有些地方政府在土地征用或城市房屋拆迁工作上急于求成，未依法办理相关手续，酿成群体性纠纷后，若法院严格依照法律条文办案，裁判的后果将是政府败诉。如此将导致政府前期的巨大经济投入付之东流，也在一定程度上当地的经济建设和政府形象；如法院支持政府的违法行为，将严重导致人民群众对司法公正的不信任。

四、构建和谐司法的有效途经

构建和谐司法必须寻求强有力的保证、法律保证、经济保证和思想保证，正确认识和处理好四个方面的关系：

（一）司法独立与党的领导、人大监督的关系。我国的司法独立是在党的领导、人大监督下的独立，是相对的独立，相互是辩证统一的关系。首先，我国《宪法》明确规定了共产党在国家中的领导核心地位。其次，司法独立以追求司法公正为宗旨，而不是为了独立而独立。第三，我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民法院组织法》均规定了人民法院独立审判原则；《法官法》第8条规定，法官享有“依法审判案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的权利，这一规定包含由法院独立向合议庭独立、法官独立转化 的立法精神；《党章》规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”，这是党关于司法独立的领导原则。[6]

很多人认为，司法独立与党的领导不能兼容，谈司法独立就是全盘西化；有人认为，在我国没有“司法独立”，而只有“司法中立”，这实际上都是对司法独立的误解。第一、、主张司法独立并非取消党的领导，而是加强、改善党的领导。第二，司法权在政治权力结构中最为弱小，它容易受到其它权力的干涉而失去独立性，所以司法独立需要特别保护。第三，司法独立是司法公正的重要保证，没有“独立”就没有“中立”，也就没有公正可言。第四，现实中党的领导和司法独立之间存在着不和谐的矛盾和紧张关系是不争的事实。其原因在于“司法独立”仅停留在空洞的原则规定层面上，缺乏相应的措施和制度保障。而“党的领导”在实际操作中被扩大化、庸俗化，蜕变为党的某个领导人的领导，或者对某个个案的领导，形成了“地院就是属于地方”的错觉。例如有的县市为了招商引资，下发文件规定司法机关对采取法律措施前必须先报政府备案；甚至出现了某县副县长在法院判决书上批示“不许执行”的怪事；发生了类似河南省平顶山市政法委书记命令法院对无辜的吕净一判决有罪并投进监狱的奇闻。

人大对法院的监督，一是必须具有事后性和间接性的特点，二是应与对行政的监督在方式上有所区别，不能损害公众对法院独立性的信赖。即“不代替”法院行使审判权，“不介入”既定的司法程序，“不损害”法院独立的形象。

（二）司法改革与现行法律架构的关系。最高法院自1999年起已发布了两个《五年改革纲要》，围绕《纲要》而推行的各项司法改革，主要是针对司法内部体制和运行机制方面的改革，其深层次的改革尚需继续推进。构建和谐司法，必须按照司法公正与效率的要求，完善司法机关的机构设置、经费保障、队伍建设和运行机制，进一步健全体制合理、权责统一、保障有力、运行高效的司法体系。

一是改革机构设置，弱化司法权的地方化色彩。宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这里并未将审判机关限定为必须由“本级”人民代表大会产生。宪法第128条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”该条也未限定地方各级人民法院对“本级”国家权力机关负责，而是对“产生它的”国家权力机关负责。因此，改革现行法院设置并不会涉及到对人民代表大会制度根本原则的修改。司法机关根据自身性质在纵向上的适度“集中”，实际上亦符合宪法第三条规定的国家机构的民主集中制原则。2003年两会期间，民革中央和致公党中央就联合提出了《建立跨区域民商事法院的提案》。[7]

二是改革经费体制，要建立单列的司法经费保障体系，防止地方党政领导利用手中的财政大权直接或间接地进行司法干预。

三是加快法官职业化建设，改革法官管理套用行政级别的做法，实行法官终身制和等级制，消除法官的后顾之忧。从而阻断地方有关机关及部门以干部管理为名干预司法的通道，同时，能够以合理的待遇吸引精英人才，提高司法队伍素质。

四是审判管理改革。1、健全法院组成人员的分类管理制度。2、进一步探讨和深化审判方式改革，使之既达到最高的司法效率，又能与国情及现有法律空间相适应。3、加强和完善司法协助体系，包括法院之间的办案协作和法院外部各协助义务单位及个人对人民法院的依法协助，加大对拒不履行协助义务者的司法处罚力度。4、完善案例指导制度，维护法制统一和法律尊严。5、进一步推进执行体制改革，加大统一执行力度，排除地方保护主义的干扰；大力推进执行威慑机制建设和全社会的信用体系建设，加大社会公共力量协助人民法院执行的力度；6、探索加强监督、接受监督的渠道和方式，使之更加符合司法活动客观，符合法官职业特点。

进行司法改革，首先必须对现行法律体系进行必要的调整；其次，司法改革又必须在现行政治体制和法律规定的架构内进行，二者是对立统一的关系。合理的改革设想及有益的改革实践对推动法律的完善和更新有着重要的作用，随着我国政治体制改革的不断深入和法律体系的不断完善，司法体制改革也会随之深入进行。

（三）尊重司法规律与确立“司法为民”宗旨的关系。尊重司法规律与司法为民，二者在上具有高度统一性，但在现阶段却存在着一定程度的对立和矛盾。因为二者在技术层面上遵循不同的判定原则，在实践层面上，法院往往难以找到有效的结合点。正确处理二者的关系，必须做到以下几点：

1、研究和探索司法规律，完善司法改革。在充分考虑我国的背景、经济水平和文化水平的前提下，借鉴发达国家在市场经济建设中成功的司法经验和先进的司法成果。

2、加强法律宣传，大力推进法律社会化和司法民主化。首先，要让普通百姓逐渐通晓法律之“游戏规则”，我国虽然经过了“四五”普法教育，但国民的法律水平仍停留在较低的层次，尤其是对于司法程序了解甚少，纠纷发生后往往只求结果，不讲过程。例如频繁发生的无序上访就是这种情况导致的典型结果。其次，要让广大人民群众参与到司法活动中来。推行“阳光审判”，加强人民陪审工作，增进全社会对司法活动的理解和监督。

3、落实司法便民措施。在落实最高法院关于司法为民的相关措施基础上，特别要加强对当事人的风险告知、诉讼指导、举证引导、庭审释明和判后答疑等便民、利民措施；由政府财政建立诉讼救助基金，对被执行人确无履行能力，而胜诉当事人又特别困难的，在该基金中先行支付必要费用。

（四）立足司法现状与确立“和谐司法”理念的关系。从1992年9月党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，到1997年9月党的十五大 “依法治国”方略的正式提出，至今为短。而现今的法律体系和司法体制建立于七十年代末八十年代初，之后虽然进行了一些改革，但幅度极为有限，还远远落后于形势发展的需要。可以说，我国的司法体系及党政机关、人民群众都还没有做好与依法治国相适应的精神及物质准备。

和谐司法的构建不能一蹴而就，需要从正确认识现实司法领域的每一个矛盾和问题着手，做好充分的理论准备和实践准备，在统一的规划领导及各部门的协调配合下稳步推进。