涉法信访是否挑战司法权威

涉法信访的界定

根据1995年国务院颁布的《信访条例》规定，信访指的是公民、法人和其它组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。

涉法信访则是指那些已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。

烟台中院副院长张耀华介绍说，从涉法上访案件来看，反映的问题主要涉及司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性，以及司法的效率与公平的关系、社会纠纷与矛盾的解决机制问题。

中国人民大学法学院陈卫东教授认为，我们国家的法院发生法律效力的判决有一审、两审终审和再审以后生效的判决，这样生效判决裁定决定从另一个角度也包括公安检察机关依法定程序作出的实体性程序性方面的决定，如行政拘留的决定等，这些都是划在涉法信访范围内。

涉法信访的成因

裁判决定不公正，当事人不服气可能是涉法信访的主要原因。目前我国司法裁判大部分是正确的，但是仍然有相当一部分的错案、冤案，在实体上程序上都存在这样那样的问题。对审判机关来说一百起案件错了一起是百分之一，但对当事人来说就是百分之百，他要通过各种各样的手段进行反映。信访就是一种。

陈卫东教授认为，司法公信力下降也是导致涉法信访的原因。有的老百姓不相信法院的判决是正确的、公正的，不相信下级司法机关的判决是正确的。最重要的是申诉行为本身的性质定位出了问题。目前刑事诉讼中的申诉不是诉讼行为，是非诉行为。刑事诉讼法没有把申诉纳入诉讼轨道来调整，使其不受约束，随意性、盲目性，告状满天飞。

中国政法大学陈桂明教授认为，无论上访现象还是法外途径寻求救济都反映了一种典型的社会对司法的不信任。简单地分析信任危机的成因有两个方面，一个是审判质量上的原因，另一个就是公众对司法的不正当的期待，期望值过高同样也是重要原因。

烟台开发区法院院长王福坤作为一个基层法院的院长自有道不出来的苦衷。他说，中国老百姓不相信法律，相信皇帝，所以上访就集中在大城市，这是所谓的中国特色。涉法上访都不到最高院，都到中纪委，有些上访基层院长连知道都不知道，直接到了中院，到了北京。他们撇开了法院，而中央信访局也根本不了解上访者反映的情况，只是开个催办函。上访者拿到催办函，便以为拿到了尚方宝剑，要求法院解决问题，不解决又上访，这种循环上访严重地影响了司法权威。司法裁判的公信力靠法院本身也无法解决。

北京大学法学院贺卫方教授对所谓的涉法信访问题也感到困惑。他说，全国各地经常是成立一些临时性的部门，信访办到底是否是国家的权力部门呢，它到底有没有权力改变地方的决策？我们都不知道。机构越多，带来的问题是老百姓对政府的识别能υ饺酰话旆ㄖ勒饷炊嗾棵诺降啄母霾棵殴苁裁词隆H缓蠹泳缌苏棵畔嗷ネ期玫目赡苄裕飧鍪虑榧热荒歉龌挂部梢怨埽阏椅腋陕穑可戏靡蚨扌葜沟亟小?

如何对待信访

信访到底是不是一种权利，要看它的法律依据。信访追溯起来，就是1951年政务院关于处理来信接见人民工作的规定，一般被认为是中国信访制度的起点。到了1982年就是国务院起草的《关于党政机关信访工作的暂行条例》，这是一个草案，其中第二条规定了，信访是宪法的民主权利，但是到1995年正式的信访条例出来后，并没有再在宪法的意义上讲到这种权利。

中国社会科学院法学所张志铭教授指出，信访是一个社会问题，社会问题的解决是不可能靠某一个领域、某一个机构、某种技术上的调整去解决的。法院只是一个责任部门，真正要解决信访这个社会问题，法院在很大程度上是无能为力的。

张志铭教授认为，把信访说成一种宪法权力，一般都把它跟宪法第四十一条结合起来，从法律依据来讲，不能说它没有法律依据，但也很难说有很清晰的法律依据，国务院的信访条例指的是行政机关的信访，并非指所有机关。所以从法律的角度上讲，它的依据并非是特别健全、系统、明确的，但不能说没有，从制度上讲它不是一种很清晰的制度设计。

烟台中院民二庭庭长孙永全认为应端正对上访的认识问题。上访申诉是宪法赋予公民的一项权利，公民上访申诉是在行使法律赋予自己权利，作为司法机关应当保障公民这种权利，而不是限制公民行使自己的权利。现在的问题是从上到下把上访申诉的人次多作为考核地方政府(包括法院工作)不称职的一项绝对指标，有的是采取“一票否决制”，这种考核方法变相地引导司法机关去限制公民的上访申诉。

他同时主张上访不应该影响司法权威。因个案利益的保护而动摇对司法权威的信仰，是以牺牲整个社会的司法权威为代价的，会动摇人们对法院判决信赖的司法理念，如此下去，牺牲的是整个社会的法律制度。

北京大学贺卫方教授解释说，在现在一个利益越来越多极化，观念价值越来越多元化的社会里，我们靠什幺把这个社会整合成一个有秩序的社会、权利能够得到保障的社会，很大程度上要靠司法的程序。法院应该尊重律师的地位，尊重律师的职业特点。当事人信任自己请的律师，不大信认法官，这是正常的，法院如何通过律师这个媒介很好地与当事人沟通，与败诉方当事人沟通，律师有时会起到很好的说服作用，有助于化解一些不应有的矛盾。

涉法信访的解决途径

涉法信访从制度上目前能够解决的有些东西需要很多时间走很多路，但是可以从方向上把握的，陈卫东教授提出三个观点。

一是提高裁判的公信力。解决上访申诉问题最根本的出路在于提高司法机关裁决案件的正确性，不单强调在实体上正确还要在程序上合法，特别强调案件处理的公正和透明，对实体上处理必须要有证据意识，强调证据在处理案件中的根据性依据性的问题，我们还要在裁判文书中强化说理性，要让当事人输得明白，要让他知道判决的依据理由是什幺，对法院判决主文理由说理要强化；

二是要树立裁判既判力意识。对改革现行的再审制度要重新限制，要严格限制条件，只有有利害关系的人或亲属才能提出，以前任何公民都可以提出。提起再审的理由必须是发现了新证据或是能证明原判决事实有错误，法律适用有错误，必须以原裁判确有错误为前提；

三是在刑事诉讼中要把申诉纳入诉讼程序，不是到哪里都可以告。

中国政法大学陈桂明教授认为，法官精英化能树立法官对社会的公信力，如果法官门槛太低，人数太多，那幺社会不能信任。他举例说，美国法官的形象高大，判成了错案社会都能接受。如辛普森案件引发两起诉讼，一起是刑事诉讼，二是民事诉讼，刑事诉讼中认定无罪，民事诉讼中认为杀人成立赔偿损失。在中国绝对说不过去的事情在美国就成立了，这就是司法的威信造成的。所以应树立法官威信，建立相对公正的司法理念，甚至可以说是社会公众的观念，公众对司法要求还是太高了，不争权力争口气的观念较重，很小数额的钱也要打官司。作为法官只能以证据为依据，要经过宣传建立相对公正的观念。

张志铭教授建议法院要正视信访现象，发牢骚是很难解决问题的。信访到目前为止一般都把它提为社会控制的安全阀，这个好象很少有异议，它应该是民主权力，是社会安定的一种安全阀。

张志铭认为从法院这个角度，不能当然地认为信访是一种权利，信访只是一种形式，是一种反映意见的手段，通过写信通过走访。他建议跳出我们习惯的法律运作的方式。比如说烟台中院涉及到这种涉法信访，在网站上把这些钉子户的材料和相应的处理情况都放在上面，然后北京方面涉及到烟台的这些上访的，可以查阅，大家一看这些材料就知道怎幺回事了。这也是一种政务公开的问题，通过引入社会的评价机制，建立信访的社会综合评价，这样至少法院可以摆脱被动。

贺卫方教授说，从学者的角度看，一个比较大的问题是国家治理过程中的权力划分界限混乱，这是整个国家治理过程中需要解决的问题。特定的职能部门，不管怎样的职能，它的界限一定要非常清楚，界限清楚意味着权力非常清楚，也意味着责任非常清楚。

然后是上下级法院的关系，上级法院如何尊重下级法院，这点我们是很不够的。有一点我们一定要让当事人相信，上下级法院之间是相互独立的，而不是提前通气的，否则在二审终审框架下，上下级法院不是相互独立的，而且经常下级请示上级，上级指导下级，这种情况最大限度地破坏当事人对司法程序的信心，因为他认为上下级法院是穿一条腿裤子的，我到你那里上诉有何用，与其到你那里上诉还不如去中纪委上访，加剧了当事人外求的可能。

贺卫方引用了美国联邦法院杰克逊大法官的一句话“我作的判决之所以是终极性的不可推翻的，并不是因为我作的判决正确，恰恰相反，我之所以判决是正确的，是因为我的判决是不可推翻的”。

司法理念与司法权威

信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。信访制度所处的尴尬地位使得其矛盾突显，在这种两难的悖论中，信访的权利定位显得尤为重要。

邹川宁院长对赴省进京上访的案件和当事人进行大致的分析后，发现上访者大多是刑事案件的被害人和民事案件的受害人，他认为，司法理念的好坏与司法权威的高低成正比。法官应当具备明确的司法理念，涉法信访问题才能彻底解决，司法权威才能真正树立。

在对待涉法信访问题上，邹川宁院长提出了几个理念：

1.救济受害人的理念

法经济学中法的功能在于通过司法救济填补损失，如何填补受害人的损失是法官必须具备的司法理念。

2.程序正义的理念

为何有些在实体处理上没有问题的案件，其当事人仍上访不止，往往是程序上有瑕疵，也可以说是在过程中没有使当事人感受到司法的正义。

3.树立正确的司法公正观的理念

尽管司法公正是相对公正，法官的司法公正观应基本符合社会正义，如果二者差距较大，司法权威便会大打折扣。证据规则对实体公正有着制约作用。如执行当中如果一味强调申请执行人的举证义务，不仅与我国尚未建立完善的财产调查制度这一基本国情相适应，也不符合一般的社会正义观。再如交通肇事案件，受害人选择违约竟比选择侵权之诉要获得更多的赔偿，这种立法上的疏漏法官在司法中如何平衡，都体现了法官的司法正义观。

4.保护弱者的理念

尼采曾经说过，保护弱者就是公正。上访者中受害人居多，这就说明我们对弱者利益保护不够。社会群体或个体的纷争，本质是利益冲突。当矛盾发展到用其它手段无法加以解决的激烈程度时，便寻求司法救济，这就把司法置于了矛盾的漩涡之中，而司法又不是万能的，它不可能尽善尽美地解决所有问题，它也可能使一切纠纷当事人的愿望都得到满足，也就是说司法永远不会让所有人满意。在这种情况下，在法律允许的范围内尽最大可能保护弱者的利益就是司法公正。

5.“息纷止争”的理念

实际上也就是“司法为民”理念的要求和体现，就是要求法官在处理案件时，加大诉讼调解的力度，动之以情，晓之以法，认真细致地做好当事人的思想工作，争取使各方当事人握手言和，从源头上遏制上访事件的发生。

解决涉法信访问题是一项庞大的社会系统工程，不是单靠法院自身就能解决的，也决非是一朝一夕能够解决的。在树立正确的司法理念的同时，推进信访工作法制化，运用法律手段解决涉法信访问题，实行综合管理和治理，应当是解决涉法信访问题的发展方向，也是提高司法权威的必由之路。