试析公安信访长效机制

论文摘要公安信访工作是化解矛盾纠纷、维护社会稳定的一项重要工作。它是警民关系建设和谐与否的晴雨表，是关系到公安工作全局与公安机关形象的重要课题。因此，积极探索、研究、建立公安信访工作长效机制，对于解决好公安信访问题，推动信访工作良性循环，促进公安机关执法规范化建设，维护社会和谐稳定都具有十分重要的现实意义。

论文关键词公安信访长效机制创新工作

为确保《信访条例》的深入贯彻，坚持化解矛盾与源头预防并重，机制完善与办法创新并行，规范秩序与渠道畅通并举的工作原则，从全局着眼对待信访工作，用科学发展的视角看待信访问题，从提高执政能力的高度认识信访问题，自觉把信访工作与各项业务工作紧密结合起来，使公安信访工作长效机制建设取得明显进展。

一、通过明确责任，完善信访工作机制

第一，建立公安信访工作“一把手”工程。公安部党委历来高度重视信访工作。2005年国务院新修订的《信访条例》颁布实施后，公安部就迅速成立了信访工作领导小组，赋予其主导和协调公安部本级和地方公安机关信访工作的职责，启动全国公安机关历时四个月（2005年5月至9月）的“开门大接访”活动。“开门大接访”活动的核心内容是公安厅局长接待群众日制度，公安部要求省级公安机关负责人或领导班子成员每月接待群众来访不少于1次，市、县级公安机关负责人或领导班子成员每月接待群众来访不少于2次，此要求称之为公安信访“一把手”工程。认真对待和处理每一起信访案件，“一把手”工程成了公安机关自上而下、实实在在的公安信访长效机制。 第二，建立以部门、警种接待处理信访事项的责任机制。公安信访工作长效机制要求建立一把手负总责，分管领导具体负责，各部门、各警种各负其责，齐抓共管的信访责任机制。坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，明确责任单位、责任，即形成有关业务部门定期接待群众来访的部门、警种接待处理信访问题的工作机制。如在位于北京东堂子胡同的公安部人民信访接待室，公安部一些主要业务局的负责同志也与信访办工作人员一道，接待群众来访：公安机关治安系统结合开展社区和农村警务建设，组织民警排查各类矛盾纠纷，制定下发治安系统推进执法规范化建设的工作意见，逐步理顺治安案件办理指导工作体制，还特别针对治安调解中容易引发群众信访的问题下发了《公安机关治安调解工作规范》；公安部刑侦局坚持定期派局领导到部信访办接待上访群众，还固定两名干部每周到部信访办接访2天，建立起了以“领导接访、专家会诊、案件督办、每月通报”为主要内容的刑侦信访工作长效机制，并结合各种专项行动，狠抓信访问题的源头治理。�豍全国公安机关纪检办、督察大队、法制科、刑侦大队、治安大队、交警大队和各派出所要确定一名领导分管信访工作，一名民警负责信访工作，明确责任和要求，使信访问题事事有人办、件件有人管。同时组织民警深入基层、深入群众，力争将信访问题化解在当地，也力争社会力量化解矛盾，从而减少重复和越级信访。信访办公室每月对来信来访做一次对应分析和季度分析，对反映突出的来信来访问题重点摘抄，情况分析报局领导并通报各单位、各警种。 第三，设置机构，强化公安信访体制建设。全国22个省级公安机关建立了独立的处级公安信访部门；2005年公安部经侦局成立了执法监督处，该处负责信访和执法监督工作，后在2009年10月改为执法监督办公室，级别提升了，编制也增加了，强化本部门信访工作的组织领导。与此同时，各省级经侦部门也均设立了信访工作专门机构、地市级经侦部门设立了专门机构或者指定专门人员负责信访工作。 第四，实行信访事项首接责任制和承办责任制、领导包案责任制、进京到省信访专办责任制。首次接受信访事项的单位和民警是信访事项受理阶段的首接责任单位和责任人，负责信访事项的登记、接待、初步审查、转送、交办、书面告知等工作。首次接受信访事项的单位、民警和具体承办信访事项的单位、民警要本着高度负责的精神，恪尽职守，秉公执法，严格履行职责。对于重大、疑难信访事项，由各单位领导包案处理。对进京到省级信访事项，安排专人负责处理。辽宁省公安机关每季度开展一次初信初访案件责任倒查工作。省公安厅将2009年9月至2010年1月底发生的300余起初信初访案件列为第一批责任倒查案件，经过认真核查，一批责任民警依法依纪受到处理。�

二、从源头上预防和减少信访事项的工作机制

第一，严格规范执法行为。首先，强化依法办案、依法行政理念，积极营造学法、懂法、用法、守法的法治氛围，利用多种方式组织开展信访民警专题培训，努力提高民警的法律素养和执法水平，提高信访干部的综合素质，提升解决信访问题的能力水平。其次，建章立制，强化公安信访法制化建设。2005年公安部颁布实施《公安机关信访工作规定》（以下简称《规定》），《规定》的诞生以及此后《公安部关于建立健全信访工作长效机制的意见》、《公安部关于规范公安机关信访事项终结工作的指导意见》、《进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》等一系列规章制度相继出台，是公安信访工作有了法律依据和规范指引，标志着公安信访工作开始步入规范化、法制化的轨道，也奠定了公安信访工作法制化、制度化的基础。各地公安机关也逐步完善公安信访制度建设。如湖南湘乡市公安局结合湘乡工作实际，根据《信访条例》和《湖南省公安机关办理信访案件暂行规定》，相继出台和修订《湘乡市公安局信访工作规定》、《湘乡市公安局信访工作制度》、《湘乡市公安局局长接待日制度》、《湘乡市公安局信访工作联席会议制度》、《湘乡市公安局信访救助基金管理办法》等一系列制度，逐步形成了一套完整的、适应湘乡工作实际的制度体系，有力确保了湘乡公安信访工作的规范化发展。再次，狠抓落实，确保执行力。执法活动不仅有法可依、更要有法必依。为了进一步加强执法监督，应激活层级监督、专门监督和社会监督等多种监督手段，切实做到对权力套上责任的枷锁，违法要追究、侵权要赔偿。 第二，建立信访事项责任追究制度。充分发挥信访问题“晴雨表”、“反光镜”的作用，完善和落实信访事项责任倒查和责任追究制度。如果是因错误执法和违法违纪引发的信访，责任追究至当事人和有关领导；如果是因为“冷硬横推”等原因引起的反复信访和越级上访，视工作方式粗暴程度及造成的影响的严重性给予党纪政纪处分。与此同时，不断强化公安信访工作责任落实，建立健全交办、挂牌督办、局长限期督办的信访工作责任制。即每起信访案件，首先交办，明确包案领导、第一责任人、主办民警、办理要求，统一进行交办；对疑难信访案件由局信访工作领导小组研究后，进行挂牌督办，每起挂牌督办案件在局域网上设立的信访工作平台上建立工作日志，记录和通报每天工作情况和办理进展情况，敦促责任单位和相关责任人将工作落实到位；对重点疑难信访案件则是局长对责任领导和第一责任人亲自签发局长限期督办令，责令限期办结，并随时向局长汇报工作进展。

第三，强化监督。对权力套上责任的枷锁才能防止权力的滥用和权力的异化。抑制权欲、财欲、贪欲等各种不良思想膨胀的最后办法是强化监督。通过强执法监督，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。抓信访工作监督是实现公安工作和群众利益“双赢”的有力保障。在内部监督方面，要充分发挥纪检、监察、督察、法制等部门的作用，从执法办案、服务群众、遵章守纪、工作作风等各个方面进行监督。各级公安机关将信访案件和刑事、治安、交通、经济等执法中容易滋生腐败的案件作为评查重点，采取自查、互查和上级抽查等方式，对执法行为引起的信访案件进行重点评查。通过案件评查，查找执法问题，弥补执法过错，完善执法制度，化解信访问题，不断促进了信访工作的法制化、规范化运行；在外部监督方面，实行警务公开、阳光操作，接受来自社会的直接监督，对群众举报及时将查处结果告知群众。有的公安机关通过办公示栏，确定包案领导、责任部门、责任民警以及办结时间等，接受群众监督；建立疑难信访案件督办听证制度，尽可能邀请广泛的代表和信访人参加听证，接受社会监督。全国各级公安机关都十分重视群众投诉，核查解决群众投诉反映的涉警涉法信访问题。如长沙消防支队制定出台的《“大走访”长效工作制度》共分为六大部分，其第三部分中规定了建立群众网上信访个案投诉处理制度。2006年至2009年，全国公安法制部门通过行政复议决定撤销、变更、确认违法、责令履行职责等方式直接纠错6200余件；通过撤回申请等方式间接纠错1.8万余件，有效维护了当事人的合法权益，预防和减少了大量信访问题的发生。�豏沈阳市公安机关通过定期登门回访机制，听取群众意见，通报工作进展，告知调查结论，主动帮扶解困，搭建信访群众知情权快捷通道。通过信访责任查究机制，对不依法履行职责、工作不到位的问题，予以严厉的责任查究，实行评先选优“一票否决”。 第四，强化稳控。各级公安机关以维稳为第一要务，建立、完善信访苗头隐患排查调处机制，对引发影响稳定的各类信访信息，要实行及时报告和处理制度，着力解决具有倾向性、苗头性的信访信息，把信访工作的重心从事后接待处理转移到事前排查调处上来。切实把握重要节点、重大庆典活动和政治敏感期，对缠访、闹访和相互串联的信访重点对象实施全天候的动态稳控，确保稳控到位。对每个对象均建立由市级领导、局责任领导、派出所稳控第一责任人和稳控民警、村信息联络员四级构成稳控小组，对稳控对象实施24小时跟踪稳控，确保万无一失。

三、建立完善信访工作运行机制

第一，进一步畅通信访渠道。改革传统的“走访”模式，由定期走访、接受群众评议警务制度和推行网上警务走访模式组成。公安部已建立了人民网、新华网“对部委领导说”栏目网民留言办理机制，积极引导群众从“走访”转向“信访”、“网访”。建立人民群众与公安局长“零距离”的诉求渠道，即时收集和掌握群众的举报和投诉都具有重要意义。如辽宁省公安厅自2010年4月19日起将实行视频接待信访业务，今后信访群众不必等到每月10日的固定接访日，只要提出申请（向所在的市信访局申请，2至3个工作日决定），就可通过视频与省公安厅或市局领导随时进行沟通。此外，辽宁省公安厅在原有的人访、来信访、电话来访、互联网信访、厅领导联动下访和视频联动接访的基础上，在2010年初正式开通全国首个省级公安机关信访短信平台，号码为15504000400。至此，辽宁省公安机关开通的信访渠道已达七个，包括了所有联络方式。信访短信平台受理重点为涉法涉诉类信访问题。信访短信平台是辽宁公安继“举报中心”、“12110短信报警平台”之后的又一项信息化便民举措。它的开通，方便了残障人士和特定环境下不便利用其他信访方式的群众反映个人诉求。信访短信平台进一步拓宽了信访渠道，完善了群众表达诉求的方式，降低了群众的信访成本，更实现了新型通讯工具与公安信访工作的有效互动。辽宁省内14个地市级公安机关已经参照省厅模式全部建立了信访短信平台。 第二，推行重大、疑难信访事项派督导组或专家会诊和听证制度，确保信访案件的公正处理。对于重大、疑难信访事项，厅局、市局和各分、县(市)局信访部门组织有关部门、警种的业务专家进行“会诊”，有必要时，举行听证会，邀请人大代表、政协委员、专家学者、法律顾问、新闻媒体和信访人亲属等参加，通过质询、辩论、评议、合议等方式，澄清事实，查明真相，依法公开核查情况和处理结果。从2006年4月起，公安部开始向信访工作任务较重的省份派出接访督导组，围绕督办上级交办重点信访案件、重大活动期间安全保卫工作开展、推动落实信访工作长效机制、总结发掘典型经验和人物等，会同地方公安机关开展信访督查和联合接访工作。截至目前，已派出22批、81个接访督导组赴19个省、市、区，有效推动了所到地方的信访工作。安徽省公安厅在全省公安机关逐步建立信访督查专员制度，每年从厅机关新任的副处级以上领导干部中分期分批选任信访督查专员，每批3人，每期6个月。全省市、县两级公安机关也参照省公安厅的做法，相继建立了信访督查专员制度。�豐沈阳市公安机关实行案件专家联席会诊制，形成了领导带头研办、条块结合处理、警种协同作战，上下联动攻坚的信访工作格局。2006年以来，陕西公安机关以超常力度和举措狠抓公安信访工作，坚持实行“厅领导接访”、“民警入户下访”、“专家会诊”等多项机制；着眼基础工作，全省所有市级公安机关和80%以上县级公安机关均实现了信访接待室规范化和档案建设达标的工作目标。 第三，深入基层，转变工作作风。“带案下访”至偏远地区的信访群众；“主动约访”分时段来访群众；“登门拜访”身体有残疾的信访群众；有针对性地进行回访难以彻底解决的重点信访件（领导亲自走访，坦诚相见，及时解释清楚），主动向信访人反馈信访事项办理进展情况，跟踪问效，防止出现越级上访。如沈阳市通过主动约访、带案下访、登门回访，零距离的指导基层工作，面对面听取信访人诉求，从不同角度探寻疑难个案的解决思路。市、县两级公安机关一把手每月接访至少一次，其他班子成员接访至少两次，每月10日为全局领导班子联动下访日。 第四，依法律、按政策办理信访事项。各级公安机关按照事实清楚、证据确凿、定性准确、程序完备“四条标准”和问题不查清不放过、问题不解决不放过、信访人不停访息诉不放过“三不放过”原则，严格依法办理信访事项，确保信访事项的处理中体现公平、正义。依法律、按政策办理信访事项的另一要求是严格把握法律、政策界限，不能因为缠访闹访而改变正确结论，不能为了息事宁人而乱开口子。如信访人无理缠访的，指出并劝阻其错误行为，若信访人不听，则要依法处理；对那些有理但情绪偏激的信访人，既要晓之以理、加以疏导并予以妥善处理，避免越级信访。如湘乡市公安局抽调专人成立信访秩序专门工作组，对全市违法上访、缠访、闹访的挑头人物重点打击。如青海省各地充分发挥公安机关职能作用，配合党委政府接回赴外省市上访人员7名，对2名不听劝阻的缠访闹访违法人员实行了劳动教养。对长期上访的精神病患者，报请政府有关部门坚决送强制治疗，避免他们对社会造成危害。

第五，强化激励机制，调动信访工作人员的积极性。当前，基层公安机关普遍存在着对侦破案件、治安管理和队伍建设奖励偏高，对信访工作奖励偏低的现实。要提高信访工作的地位，就要把信访工作的奖惩与公安机关的其他业务工作配套同步，与侦查破案、治安管理和队伍建设等工作同奖同罚。在此基础上，建立民警解决信访问题工作档案，并作为民警评先、晋职、晋衔的参考依据，在全局营造接访比服务，息访比成绩的良好工作氛围。积极开展评选表彰亲民爱民杰出官兵活动，营造“大走访”爱民实践活动的浓厚氛围，全市部队要及时宣传“大走访”活动中涌现出的典型人物和先进事迹。要通过电视、电台、报纸、网络等媒体，采取举办“警营开放”、“情注消防”等群众喜闻乐见的形式，向社会广泛宣传消防部队和消防官兵亲民爱民的感人事迹，营造警爱民、民拥警的浓厚氛围。同时，落实提高专职信访工作人员岗位津贴、信访干部交流轮岗制度等机制，增强干部的群众观念，，提高信访民警的工作积极性和工作水平。公安信访机制创新之改进措施： 一是继续推广已创新的经验，使其更加广泛与成熟。公安信访工作的长期积累，我们形成了具有中国特色和公安特色的工作机制，如一把手工程、督导与专家会诊制度、听证制度、信访事项责任制、各警种分类管理制、多元化的信访渠道、律师介入信访案件等。但上述信访体制创新从地域上看，有的局限于某市，有的局限于某地区；有的制度是长期的，而有的制度是临时的。因此，有必要将已创新适用的信访体制改革经验做强做大，在全国公安机关范围内推广。 二是信访机构要有独立的地位，能够公正办案。实践中，信访除了监督、解决争议、听取民声、反映民意、维护稳定等制度设计时的基本社会责任外，还“成了优于其他行政救济甚至司法救济的最后一根救命稻草”或“最后一道马其诺防线”。信访机构要承担如此之大的责任，就必须要拥有相应的职权来维系其机制的正常运行。可在制度设计上，我国信访机构不具有行政的职能和权力，没有独立处理问题的权限，甚至也不是单独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，从而使信访部门处于无米下锅的尴尬境地。失去了行政权力的依托，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，使社会管理的行政成本居高不下，�信访人往往并不把希望寄托在信访机构本身，而是希望通过信访机构寻求能真正解决问题的机构和领导。当信访机构不能满足信访人的这种要求时，他们便越级上访，或直接找领导和领导的领导，甚至采取冲进领导办公室或围堵领导车辆的办法向领导申诉。 香港申诉专员制度是类似中国信访的行政监督制度，独立性是申诉专员制度产生效果的必要条件。其独立性表现为：申诉专员是永久延续的单一法团，能够以自己名义参加诉讼，有完全自主权，有独立的人事权和财政权；专员的薪金或其他利益，由政府一般收入支付；申诉专员是由行政长官亲自签署文书委任，申诉专员只有在自行辞职、无能力履行职能或行为不当时，经立法会以决议方式批准再由行政长官免职。我们可借鉴香港申诉专员制度，赋予信访机构予独立性。 三是信访机构要有足够的权威，使其能够独立处理信访问题。我国信访机构只有调查权，但没有独立处理问题的权限。据《信访条例》，信访机构工作方式主要是报送、转送、转交和告知等，而唯一由受理机构直接办理的事项却缺乏如何办理的要求。条例对办理信访事项有期限的规定，但却没有规定受理结果的告知制度。因此，在实践中信访所起的作用更多地表现在舒缓社会冲突，而不是解决纠纷。没有权威就没有秩序，导致信访部门成为向来访者解释政策的“宣传办”，倾听群众诉说不满的“出气办”，重大会事节日活动期间的“维稳办”，平息突发事件的“救火办”。信访人往往并不把希望寄托在信访机构本身，而是希望通过信访机构寻求能真正解决问题的机构和领导。因此，信访机构象香港申诉专员公署一样定位为解决问题，那必须有足够的权威或多样化的手段去施加压力，使应该负责的团体或个人不敢违抗或懈怠。树立权威的一个充分必要条件是以权力作为基础或后盾。这种权力包括审查权、调查权、建议权、报告权、公开权等。其中，公开结论权和报告权对被投诉机关和人员是非常有威慑力的。 另外，信访机构分散，力量不集中，未形成统一协调机制也是缺乏权威性的主要原因。因此，在现有的法律框架下，发挥联席会议及信访大厅的功能，做到了信息联通、工作联手、措施联动，多角度、多层面研究群众诉求，全面彻底、一次性解决信访问题，即信访机构借助党委的力量来协调、整合各方力量和资源，及时有效的解决信访问题，提高自己权威。 四是提高信访工作人员的素质。国务委员马凯在视察辽宁省的信访工作后强调强化信访机构自身的建设。就信访工作人员而言，由于信访机构相对分散，每个机构的工作人员非常有限，有的只有几个人，面对大量的上访案件，不堪重负，加上信访人员整体业务素质不高，有相当一部分信访案件的处理或妥协，或拖延。香港申诉专员制度的成功运作经验告诉我们，要想给信访工作人员予报告权和公开结论权等特权，按权力运行规则必须提高信访工作人员的素质，否则容易造成新的腐败。在香港一般要求担任申诉专员职位的人应不具有党派背景，应有良好的品行，至于是否需要有行政管理的经验，则一般不在考虑之列。申诉专员是以各党派承认和议会全场一致通过的方式从有资格担任最高法院或最高行政法院法官的人士中选任，以维护公民自由和权利为使命。申诉专员事务所除申诉专员外还拥有大量辅助性职员，其中多数是律师，专员的能力素质要求非常高。专员凭借其知识、能力、素质，能够对案件作出令人折服的分析和判断，建议的内容客观、合情、合理，受到普遍。因此，大陆要想提高信访机构的权威，就要提高信访工作人员的素质。 五是缩小信访工作受案范围。依《信访条例》的规定，信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项。据此规定，信访所受理和解决的事项主要是涉及行政机关及其工作人员违法失职行为（香港申诉专员公署职权着重审查行政是否失当），但不限于行政机关及其工作人员的违法失职行为。实际上，目前我国广大信访机构所受理的事项覆盖广泛的领域，不仅涉及行政管理领域，也涉及司法审判、国企改制、人事管理等众多领域；不仅审查行政管理机关、社会公共服务机构、司法机关行为的合法性，而且还要审查其行为的合理性。就受理事项来说，与人民法院、人民检察院和政府的职能部门都有诸多重合、交叉。如何整合、优化受理领域和调整对象，是信访工作定位时必须要考虑的。本文认为大陆信访涉及面应缩小，仅包括行政管理机关和公共服务机构行政是否失当，对司法行为以及行政管理机关、公共服务机构行政是否合法不予调查。