浅谈“土地财政”的影响与危害

孙雪梅 2012-12-14

摘要：近些年来，一面是连年不断、刻骨铭心的征地拆迁之痛，另一面却是地方政府土地收入的盛宴。土地收入占比财政收入的不断提高，形成了地方政府的“土地财政”，普遍认为“土地财政”的危害性极大，应该对“土地财政”政策进行强制性降温。“土地财政”的形成，既反映出现行征地制度引发的政府牟利动机，也彰显了现行财税体制的弊端，地方政府此种行为造成的影响和危害实在不可小视。本文拟对“土地财政”的八个方面的危害进行了一些粗浅的论述。

关键词：“土地财政”；影响；危害。

“土地财政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用权的收入以及由此带动的其它相关收入来维持地方财政支出的财政现象。２０１０年，在两轮房市调控之下，全国国有土地有偿出让收入达到２９１１０亿元，占全国财政收入８３０８０亿元的３５％，占地方财政收入的７１。７％，土地出让金占地方财政收入的比例再创新高，达到７０％以上，这一比例是空前的，反映了地方政府对“土地财政”的极度依赖。“十一五”期间，全国土地出让总收入７万多亿元，随着城市的扩张和对土地的经营，土地出让收入成为许多城市推动城市发展的重要支撑，成为名副其实的地方税费收入之外的第二财政。

一方面，对“土地财政”予以肯定的观点并不鲜见。这些肯定“土地财政”的积极作用主要集中在两点：第一、“土地财政”切实增加了地方政府的可支配财力；第二、“土地财政”大力推动了地方城市化的进程。另一方面，持“土地财政”给经济与社会带来不良影响和危害观点的更多。普遍认为“土地财政”的危害性极大，应该对“土地财政”政策进行强制性降温。“土地财政”的形成，既反映出现行征地制度引发的政府牟利动机，也彰显了现行财税体制的弊端，地方政府此种行为造成的影响实在不可小视。其危害主要体现在以下八个方面：

１。推高房价。

房价过高乃至“天价”已成为目前我国一个非常突出的社会问题，房价已经远远高出一个普通公民的承受能力。住房属于生活必需品，政府理应而且也正在下大力气控制房价过快上涨。实际上，“土地财政”正是楼市调控艰难，房价居高不下的首要原因。地方政府对“土地财政”的倚仗导致土地出让价格的不断上涨，开发商又把这种高价的土地成本转嫁给购房者，房价由此节节攀升。以北京市为例，每平方米住宅楼面地价２００４年是２１２７元，２０１０年涨至１１０００余元，６年涨了５倍，同期支撑消费需求的城镇居民人均可支配收入增幅只有７１％，普通工薪家庭根本无力买房，报告显示８５％家庭买不起房。

２。产业畸形发展。

房地产业“一业独大”，致使产业升级艰辛、调控两难。由于“土地财政”的驱动，近年来，国家调控楼市，房价反而高速上涨，房地产业也在调控过程中得到阳光雨露，如雨后春笋般茁壮成长。过去的１０年里，海尔、海信、雅戈尔、联想……这些制造业的行业龙头纷纷跻身于房地产。２００９年，纺织行业上市公司过半都进入了地产业务。后发者是央企，在房地产业行将沸腾到顶点时，央企开始真正注意这个流金淌银的行业。２０１０年两会刚过，北京一天的时间里就产生了三地王，都是央企。

２０１０年，我国实现ＧＤＰ３９７９８３亿元，其中全社会固定资产投资２７８１４０亿元，ＧＤＰ中有３０％为房地产业拉动。而大部分开发商对地产行业的信心，也正基于此，他们认定房地产之于中国经济的作用无可替代，所谓“一业独大”，关联产业６２个，牵一发而动全身，房地产衰落，经济也受影响。

形形色色的资本涌入已经令房地产一业独大，不仅使地产调控愈来愈“两难”，更重要的是，以房地产拉动的经济增长模式已经不可持续，对大量金融资源、产业资本、社会资源的占用，已经影响到中国其他产业的升级，如地产开发房地产需要大量螺纹钢和线材，但这类的钢铁产品在国内又属于高耗能且过剩的品种，反而又刺激了它的生产。房地产业越来越大，实体经济投资越来越萎缩，产业升级举步维艰，助推通胀，经济脆弱，产业结构调整难度空前。

３。土地融资，隐含风险。

我国各地设立的土地储备机构的初衷是为了调控土地市场，在土地价格高的时候把地卖出去，在土地价格低的时候把地买进来，总之是要保障土地市场的平稳运行。而现如今土地储备机构已成为地方政府的一个融资平台。地方政府可以而且热衷于将征用的土地作为抵押物来获得银行贷款的原因正是因为这样的贷款由政府的信用做保障，而且随着近几年来地价越来越高，政府的收入也是水涨船高，政府还款就越有保障。对银行而言，这样的贷款就是优质贷款，银行也就愿意贷款。不过，地方政府的这种生财之道是有较大风险的，抵押的土地越多、评估价格越高，金融体系的债权规模就越大，由此可能造成的不利影响也将越大，这种套现模式会增加地方政府的债务风险，一旦地价不再持续上涨甚至下跌，政府的土地出让收入也就无法继续增加甚至减少，这将导致银行产生大量呆坏账，事实证明“面粉比面包贵”的火爆行情不可能长期持续，如温州今年以来土地流拍就接二连三地出现，温州政府多次修改地块起拍价以使其重新入市，仍应者寥寥，地方政府卖地“变现”的急切心态已不言而喻。怀同样心态的当然并非温州市一家。一位西安市官员在对当地区县进行工作总结时特地提醒，首先要注意经济金融风险，他警示：“从今年开始，贷款将进入集中还贷期，贷款靠什么还？怎么还？

这些我们都要尽早考虑、提前统筹，确保资金链不断。”据监管部门统计，截至２００９年末，地方政府融资平台贷款余额７。３８万亿元，同比增长７０。４％，占一般贷款余额的２０。４％，全年新增贷款３。０５万亿元，占全部新增一般贷款的３４。５％。每年一万多亿甚至两万多亿的土地出让收入也只不过是让这些债务的风险暂时隐藏起来，而且地方政府每年的土地出让收入相比巨大的地方债务也只不过是杯水车薪，如果没有土地收入的持续增长，这些资金的周转就会成为巨大的问题。

４。耕地有限，难以为继。

在地方政府“快卖地、早卖地、多卖地”

的大背景下，我国耕地面积急剧减少。有关实证分析表明，“土地财政”对耕地数量存在负影响，其影响的弹性系数为－０。０１，即“土地财政”每增加１个百分点，耕地面积将减少０。０１个百分点。２００７年度的全国土地变更调查表明，我国耕地面积为１８。２６亿亩，离１８亿亩“红线”还有２６００万亩。１９９７－２００５年，非农建设占用耕地２７４７万亩，年均减少３０５万亩。按此匡算，距离“红线”的２６００万亩不到９年就会消耗完毕，这么算下来，也就是说“”土地财政“仅剩６年，届时，我们又卖什么取得收入呢？

５。侵占土地，农民失业。

伴随着地方政府辛苦找地的步伐，农民失地现象越来越普遍。一是各地农村”圈地运动“愈演愈烈。山东省诸城市（县级市）自２０１０年６月以来就相继撤销了１２４９个建制村，并将其合并成了２０８个农村社区，成为全国首个撤销全部建制村的城市，农村社区正式成为诸城市管理论文" target="_blank">行政管理机制中的基层组织单位。目前，诸城市的这种”撤村并居“改革正在山东及全国逐步推广，并呈”星火燎原“之势。一场让农民”上楼“的行动，正在全国２０多个省市进行。无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在”被上楼“。在河北廊坊，２００６年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的”村村通“水泥路被铲平。二是”村改居“乱象丛生。２０１１年年初，东莞南海原定在全区２２４个村委会中，力争今年年底让涉及４７万村民的１２３个村委会先完成”村改居“，但截至４月２５日，全区已有１１９个村委会完成”村改居“，”村改居“旗开得胜南海经验有望全国推广。

农民宅基地转化为国有土地后的增值收益，被权力和资本”合谋“拿走。农民则住进了被选择的”新农村“，过着被产生的”新生活“。这是一次对农村的掠夺，强迫农民上楼并大规模取消自然村，不仅与法治精神相违背，对农村社会也将带来巨大负面影响。

而有地方领导算过账，让１００万户农民上楼或者”村改居“至少省出７０万亩地，５０万一亩就是３５００亿，１００万一亩就是７０００亿，什么事干不了！一个区区的地级市，就能通过”撤庄并居“、”村改居“，轻松获得数千亿的卖地收入，被征地农民则永远地失去了赖以生存的土地，极多数人不得不外出另谋生路，长远生计是否有效保障尚无定论。我们可以按照《全国土地利用规划纲要》来推算一下，２０００－２０３０年，全国占用耕地将超过５４５０万亩。一般情况下，每征用一亩农地，就伴随１。５个农民失业。按此推算，我国失地农民群体将从目前的６０００万人，激增至２０３０年１。１亿人。大量失地农民将沦为种田无地、就业无岗、低保无份的三无农民。

６。提供环境，滋生腐败。

斯密认为：税的不确定性远比税的不公正性危害更大。当税是随意课征的时候，每个纳税人都会被吏的权力所左右，税吏会极端加重赋税，或者利用加重赋税的恐吓，来勒索赠物和贿赂不确定的税，税的不确定性”会让税吏变得专横和腐化，甚至原本不专横、也不腐化的税吏，也会变得专横和腐化。“稳定性是现代税收的一个基本特征，不稳定的税实际上并非严格意义的税收，斯密在此是取用广义上的税的概念。

土地出让金就可以理解为这样一种不确定的税，仔细审视会发现这种不确定性贯通于土地出让以及前后关联的多个环节。不确定性为政府利用垄断特权获取过程的潜在收益成为可能。政府通过设置垄断政策，对经济活动的管制渗透到各个方面，这些管制产生了形式各异的”潜在收益“，经济学中把这种”潜在收益“称为”租“。这些形式各异的”租“引发了人们对租金的竞争，有时这种竞争是合法的，有时则通过各种非法途径，利用各种”资源“，通过政治过程获得垄断特权，从而依据垄断特权获得”租“，这种非生产性活动就是”寻租“。由于”土地财政“缺乏规范管理，土地”寻租“频现，关于土地、建设等领域的腐败案件屡见不鲜。２０１０年３月，宁夏回族自治区检察机关掀起了土地出让金清欠风暴。在当地应缴的国有土地出让金中，有１／４被拖欠未缴，高达２８。７１亿元的国有资产存在流失风险。２０１１年初，发生在河北的一起土地腐败案，已致８名当事人落马。２０１１年４月２０日法制日报披露：１３个省区违法占用耕地超万亩。今年２月媒体报道：

千亩土地撂倒廿五官员海南省东方市土地腐败窝案。２０１１年１月，《法制晚报》记者根据新华社、中央电视台、中央人民广播电台等媒体的公开报道，统计整理了２００９－２０１０年３０个发生在土地、建设领域的腐败案件，涉案人员平均涉案金额超过８７０万元，造成极为恶劣的社会影响。

７。城市畸形发展。

（１）地方政府对旧城改造热情不是很高。因为旧城改造属于真正改善城市环境，涉及到拆迁户多，那是自找麻烦，收益远不如扩新城城大。旧城改造的土地是属于划拔的，不能给政府带来财政收入，顶多建好了卖房了，收些契税等，意义不大；而开发商进行旧城拆迁的成本高、难度大，热情也不大。

（２）地方政府对建设廉租房和经济适用房热情也不高。因为建设廉租房和经济适用房的土地是无偿划拔的，不仅挤占了政府可卖的土地，相对来说就使得政府可卖的土源减少，而且建房还要花掉一部分政府的土地出让收入，因此尽管国家明文规定地方政府每年要拿出土地出让金的１０％来建廉租房，没有几个政府是这样做的，目前仅有重庆、成都建得多一点。２０１０年全国土地出让收入２。９万亿，如果拿出１０％建保障性住房，２９００亿可以建设１亿平方米，１０年１０亿平方米足足够１亿人居住，可是”土地财政“对低收入人口的排斥使地方政府疲于供给保障性住房建设用地和旧城改造。实证研究也发现：在给定约束条件下，越依赖”土地财政“的城市，住宅用地供给受限程度越高，地价和房价相应越高，这些城市建设经济适用房的积极性越低。

（３）地方政府对旧城区交通改造热情也不是很高。因为旧城区交通改善了，也不能给政府带来财政收入，反而投入不少。

我们发现，我们的旧城区日复一日、年复一年、无论是住房还是交通政府投入都不大，变化也不快。而新城区交通等基础设施建设则日新月异。受”土地财政“的驱使，城市建设存在很大的盲目性，盲目地扩城铺滩子，势必将会造就一座座的空城，一座城市的发展，本应该是先发展城区（旧城改造、完善主城区基础设施），把主城区发展好了，才考虑适度地向外扩张，这样才能保证一座城市的入住率，只有入住率保证了，才能保证这座城市的其它一切方面健康发展。

（４）地主政府对于扩建新城热情却是很高。地方政府热衷于主动规划新城区，因为新城区相对于旧城区来说，地广人稀，拆迁代价小得多，并且主动做”七通一平“，把生地变成熟地，又可以高价拍卖带来更多的财政收入。

８。征地拆迁极端事件频发，影响社会稳定。

”土地财政“的核心是土地价格剪刀差，近年来，由征地拆迁补偿不合理而引发的群众上访、恶性事件和极端事件频发，无论数量还是规模、程度均呈愈来愈严峻之势，甚至带来社会动荡。为此，北京大学的五位教授建言人大审查《城市房屋拆迁管理条例》，修改后的”新拆迁条例“名称改为《国有土地上房屋征收与补偿条例》，已经从２０１１年１月１９日起实施。然而是不是修改了拆迁条例，问题就解决了呢？笔者认为：科学发展观的核心是”以人为本“，如同中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授所说：”城市的盲目发展造成了对私权特别对私有财产的侵犯。如果城市的发展建设以牺牲公民的生命为代价，那么，这不是我们所需要的。与其这样，不如放缓城市建设的速度。“拆迁问题的根源在于地方政府对”土地财政“的依赖，要解决”土地财政“问题必须进行地方财政转型，从现在的”土地财政“走向公共财政。

参考文献：

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［７］出多进少：地方”土地财政“风险拐点。经济观察报，２０１１－０３－２９。

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［９］昌宗泽。”土地财政“隐藏的风险及相关的对策建议。中国会计网，２０１１－０７－１８。

［１０］山东诸城推行农村社区化宅基地换房屋农民住楼。新浪网，２０１０－１１－２１。

［１１］河北廊坊董家务村拆村并居国务院严禁撤并拆建违背农民意愿。燕赵都市网，２０１０－１１－１１。