我国横向财政转移支付法律制度分析

摘要：当前中国实行的是自上而下的纵向财政转移支付制度，但随着经济的快速发展，东中西部之间的差距日益加大，社会矛盾亦日益尖锐，传统的转移支付模式的弊端逐渐显现，建立横向财政转移支付，是缩小各地区差异的重要举措，而这一制度的推行要以法律加以保障，因而建立中国特色的横向财政转移支付法律制度势在必行。

关键词：横向财政转移支付；横向财政转移支付法律制度；对口支援 改革开放的三十年，中国的国民经济得到了迅猛发展，但由于我国东中西部经济基础、财政体制、地理位置和国家政策等多方面因素的差异，使得各地区的财力差距和公共服务能力悬殊的矛盾日益尖锐，以财政转移支付制度来平衡各地区的经济发展的差距已为学界所认可，但就当前我国单一地采用纵向的财政转移支付制度而言，是难以解决复杂多变的经济形势的，因而探索一种新的财政制度即建立横向财政转移支付法律制度便被学界密切关注。而对于横向财政转移支付，在我国的法律体系中存在很多的空白，仍然存在着法律层次比较低、财权和事权不对称的弊端，而当前我国的财政改革和立法背景也为这一制度的建立提供了现实的契机，因而构建并完善科学合理的中国特色的横向财政转移支付法律制度为大势所趋。

一、横向财政转移支付制度的内涵财政转移支付，是指资金在各级政府间的无偿转移，具有无偿性、补助性的特征。它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。

横向财政转移支付是财政转移支付制度的一种，是指在一国既定的财政体制下，同级的地方政府之间财政资金的转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区资金的转移，以达到地区间相互支援、缩小地区差异、均衡财力，实现地区间公共服务均等化的目的。横向财政转移支付制度是纵向财政转移支付制度的必要补充，除了具有财政转移支付的一般特征外，还具有社会补助、民间扶持的社会经济效应，但目前尚没有国家采用单一的这种财政转移模式，一般都是采用纵向财政转移支付为主、兼取横向财政转移支付的纵横交错的财政转移支付模式。

二、我国财政转移支付制度的现状和存在的问题（一）我国财政转移支付制度的现状我国的财政转移支付制度是从1994年国家进行分税制改革之后开始的，经过了十几年的理论和实践的探索，也逐步走出了自己的特色。从实施的情况来看，已经积累了一定的经验，取得了一定的成效，政府间财政转移支付的基本目标已经确立，政府间财政转移支付的资金已经达到一定的规模，政府间财政转移支付的制度和方法也已日趋规范。

（二）我国财政转移支付制度存在的问题我国近十几年的财政转移支付制度在收到了良好的社会效果的同时，仍然存在诸多的问题，极大地限制了财政转移支付制度社会价值的最大发挥。这些问题主要体现在：首先，政府的政策带有浓厚的过渡期色彩，不够完善。

我国在财政转移支付制度上一贯地采用纵向转移支付制度，虽然仅仅这一种转移支付的类型，却种类繁多，中央和地方有各种名目的财政转移，而且我国的地方层级是十分繁冗的，政府间的财权和事权处于一种极度暧昧的模糊状态，严重影响了政府间的财政关系和资源的合理配置。

其次，未形成规范的财政转移支付体系。我国的财政转移支付制度虽然经历了十几年的探索和实践，但至今尚未形成完整的财政转移支付体系。单一的纵向转移支付制度，尚未渗透到贫困地区的需要中去，因而难以发挥财政转移支付在均衡社会财力和调控财政关系中应有的作用，难以从制度上去抑制地区间贫富差距的不断扩大。

从我国的财政转移支付制度存在的诸多问题中可以得出，在我国当前的经济发展体制中，单一地使用纵向财政转移支付制度去调节经济已经力不从心，因而建立一种新的财政转移支付制度———横向财政转移支付制度是历史发展的必然。

三、我国建立横向财政转移支付制度的必要性和可行性分析（一）我国建立横向财政转移支付制度的必要性分析长期以来，我国在一味关注经济发展的速度的过程中，忽视了对于财政公平的关注，使得当前东中西部经济和社会发展的差距日益加大，矛盾日益尖锐，诸如众多的社会暴力事件的发生、仇富心理的加深，无不表明当前中国的经济发展是不和谐的，是不健康的，长此以往，势必会影响社会的稳定和整个改革开放的全局发展，单一的纵向财政转移支付制度虽然带来了一定的社会效果，但存在的问题也是不可忽视的。

横向财政转移支付制度正好克服了这种经济体制的发展弊端，弥补了纵向财政转移支付的不足，在一定意义上直接体现财政公平的要求，直接体现资源从财力富裕地区向财力贫乏地区转移，从而增强落后地区对于富裕地区的情感认同，以此缓解社会矛盾，促进社会的稳定。因而社会经济发展的现实需求使得横向财政转移支付制度的建立呼之欲出，与此而来的便是以法律将这种制度提到至高无上的地位，真正地实现其作用。社会经济大环境为我国横向财政转移支付法律制度的建立提供的丰富的生存土壤。

（二）我国建立横向财政转移支付制度的可行性分析一种新型的制度的建立需要有可供其存在发展的社会土壤，我国当前社会经济的发展对于建立横向财政转移支付法律制度的需求是迫切的，缩小东中西部的发展差距，增加各地区相互之间的社会认同感已成为当前中国经济如何发展的共识，同时也存在适合这种制度发展的社会环境，因而中国特色的横向财政转移支付法律制度呼之欲出。

目前，我国同级政府之间的横向财政转移支付制度的立法实践仍处于空白状态，尚没有建立系统的法律制度体系，虽然没有一个规范化、公式化、制度化的横向财政转移支付法律制度体系，但具有该性质的实践活动在我国却早以存在，即早在1979年便开始实行的“对口支援”，它是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付制度。从1979年中央做出《加速边疆地区和少数民族地区建设》的决定以来，省际间的“对口支援”活动在全国范围内蓬勃发展，取得了显著的成效，虽然后期由于计划经济的影响，出现了地方积极性减少、效率低下的局势，但该政策的实施，证明在同级的各地方政府之间可以通过这种财政资金的转移，实现互助合作，共同发展。因而“对口支援”为建立我国的财政转移支付法律制度提供了实践基础，表明这种新型法律制度建立具有综合各方面的因素可以发现，建立我国的横向财政转移支付法律制度是社会发展的需求，同时经济的发展的客观情况也为该制度的存在提供了可行的契机。

三、构建我国横向财政转移支付法律制度的建议建立中国特色的科学、合理、规范的横向财政转移支付制度必须做好大量的基础工作，对于这一复杂的资源配置过程要严格地结合我国的具体国情以及借鉴国外的成果实践经验才能取得事半功倍的效果。对于构建我国的横向财政转移支付制度的具体建议有以下几点：第一，完善我国的财政体制、实现税收体系的顺利改革。财政体制是我国财政转移支付制度的基本制度和公共服务均等化的载体，因而具有重要的作用。根据分税制的原则，财政体制应按照财政分级、税种分设、收入分征的方法建立完善的体系，为建立横向财政转移支付制度打下根基。

第二，明确划分各政府间的财权和事权。应根据政府职能层次和收益的范围来对政府间的财权和事权进行明确的划分，各政府之间应根据事权和财权相统一的原则，拥有相对独立的能够维持本级政府运转需要的税收收入。同时在政府的收支问题上各项内容都应列入财政预算，以此保证地区间财力测算的准确性，从而为建立横向财政转移支付制度提供科学的数据基础，顺利推进横向财政转移支付制度的推行。

第三，深化我国政府行政体制的改革。当前我国的政府行政体制存在的一个重要的问题就是政府的层级过多，这样的多层级行政体制，拉大了中央与基层的距离，严重影响了行政效率。而当前我国的税收在整体的规模上是没有太大浮动的，因而要想实现各政府拥有可供支配的财政收入，带来政府间横向财政转移支付的发展，改革我国政府的行政体制不失为上上策。

第四，加快横向财政转移支付法律制度的立法进程。横向财政转移支付法律制度的实现离不开法律的保驾护航，因而推进相关的立法有着重要的现实意义。我国应制定专门的财政转移支付法律，使得这一制度的完善有自己的法律可依，而且其中应对横向财政转移支付的相关内容如转移主体、资金结构和运作方法都以法律明确的规定。

我国的横向财政转移支付法律制度的探索和实践才刚刚走上历史的舞台，建立和健全中国特色的横向财政转移支付法律制度，实现横向财政平衡和公共服务均等化还有很长的路要走，任重而道远。

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作者简介：耿梅慧：（1987-），女，安徽人，安徽大学法学院2010级法学硕士。研究方向：经济法。