刍议政府间转移支付制度缺陷：地方财政视角
佚名 2015-04-19
论文导读:：应“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。跑项目、跑专项”的“跑步前进”成了地方财政工作的一项重要内容。运用蛙鸣博弈模型。 论文关键词：转移支付制度，地方财政，蛙鸣博弈 在构建和谐社会和完善公共财政体制的背景下，需要建立有效的资源配置机制和合理的利益协调机制，以不断消除不和谐因素，保证社会的公平正义。政府间转移支付制度作为调节各地区财政能力差异、实现基本公共服务均等化的重要手段，已经成为统筹区域发展，缩小地区差距的必然选择。党的“十七大”报告明确指出，应“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”。但是，目前我国转移支付制度的在科学、合理、规范、公正、透明等多方面存在尚不尽如人意，在某些地区，“跑项目、跑专项”的“跑步前进”成了地方财政工作的一项重要内容。[1]在这种情况下，通过地方财政视角研究现行政府间转移支付制度，能够为我国正在深入推进的政府间转移支付制度改革提供有价值的理论参考。 一、理论研究综述 以往国内外学者的研究主要集中于财政转移支付的均等化效应及其对地区经济收敛的影响，对财政转移支付对地方财政行为影响的考察上比较缺乏。西方研究转移支付，主要是围绕“粘蝇纸效应”展开。该理论认为蛙鸣博弈，中央政府拨付的钱会粘在它到达的地方部门，从而增加这个地方政府的支出，而增加的支出水平大于本地政府税收增加带来的地方政府公共支出水平。Gramlich(1977)[2]就是说，地方公共部门获得的中央补助趋于留在公共部门，地方政府获得的财力增加被以不恰当的比例运用于公共开支">公共开支，而不是通过合理削减地方税收等形式让利于地方居民。美国学者Mun Tsang和Henry Levin（1983）在对转移支付对教育支出行为影响的研究中，借用了经济学分析中消费者行为">消费者行为理论。研究发现：转移支付会对地方政府的偏好、公共物品提供的价格和收入制约产生影响。众多的文献研究都表明，转移支付对地方政府的财政支出行为产生替代还是刺激的影响，在一定程度上取决于转移支付的制度设计。国内“转移支付与县乡财政研究”课题组在研究转移支付对县乡财政支出的影响研究中也发现，县乡政府在转移支付的使用上，获得最大优先待遇的是“保工资、保运转”的首要之地行政管理部门，“促发展”的基本建设成为第二优先，然后才是“保民生”的教育、医疗卫生等部门。郭庆旺和贾俊雪则指出，财政转移支付资金分配总体上没有很好地顾及各地区的公共服务需求和财力状况，考虑最多的是地方政府的政治影响力。[3]Martinez-Vazquez等通过对中国省级政府在财政均等化中所扮演角色的研究，指出中央政府的财政转移支付经常会受到与地方政府的谈判及寻租活动的影响免费论文下载。[4]而很多学者们主要从博弈的角度进行分析和研究。如：陈欣（2007）通过建立财政转移支付的KMRW模型，分析了中央与地方政府间财政转移支付的动态博弈过程。中央的激励机制设为模型的假设条件，这为改善现行财政转移支付制度提供了另一视角的思路。薛黎明、王宁（2002）对两类地方政府争取中央财政转移支付的博弈状况进行了经济分析，说明中央应该把地方政府的收入努力程度作为衡量转移支付量的重要依据，这样才能使地方努力增加财政收入，使中央有限的转移支付量在地方政府之间分配得更加有效率、公平。陈志楣，龙花兰（2007）运用博弈论思想，分析了纵向财政转移支付制度下中央与地方的博弈关系，解释了由于转移支付制度设计的缺陷，地方政府在与中央政府的博弈过程中过分追求地区利益最大化，影响了财政均等化目标和中央政策目标的实现。 相关文献为进一步研究中国财政转移支付的影响因素奠定了良好的基础，本文针对我国转移支付制度对地方财政影响的现况，运用蛙鸣博弈模型，系统分析地方政府不合理的财政“钓鱼”、“藏富不露”、争取外税源和“挪作他用”等行为出现的原因，并提出相应的对策建议。 二、现行转移支付制度存在的问题 1、转移支付依据不清 政府间转移支付的依据是合理划分后的各级政府的事权与财权。目前分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方政府上下级之间还存在着事权不清，交叉重叠的现象，经常会因财权与事权不统一，造成部分财政支出的责任不清和上下级政府之间的矛盾。这一方面加大了上级财政的压力，另一方面下级财政支出却超出了公共服务的范围蛙鸣博弈，难以保证转移资金的合理使用。由于财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。同时，也由于财权与事权的划分不清，使得转移支付在测算时无从着手，造成测算不准，使得转移支付额无法将财权与事权有机的融合。这种状况对地方政府编制预算和执行预算都带来较多的不利影响，加速了地方财政风险的形成。 2、转移支付方式不规范 我国现行转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即仍然存在资金由下级财政向上级流动现象，不利于提高财政资金的使用效率，也不利于中央政府实施宏观调控">宏观调控。税收返还是以保证地方既得利益为依据的，它将原有的财力不均问题带入分税制财政体制中，使得由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题未能解决，不能充分体现财政均衡的原则。中央对地方的专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和合理的分配标准，与中央和地方事权划分的原则不相适应。总之，政府转移支付的不规范不仅影响到转移支付制度的完善和实施，而且使得一些地方政府借机产生了许多不利于经济和社会发展的财政行为，这些行为也正在不断加剧政府间财政的不平衡性。 3、转移支付资金分配不规范 在政府间财政关系不断变化的情况下，尽管政府转移支付规模在不断扩大，但是，在资金分配过程中仍然产生出了许多问题。一方面，目前现行的转移支付，在测算级次上，只是以省为单位进行测算，而没有考虑不同级次政府支出标准的差异，这样对测算的准确度难免有一些影响，容易产生不合理的分配结果。此外，在因素的选择上，对一些地区的特殊因素考虑较少蛙鸣博弈，有些因素的选择和确定还需要进一步的数据支持。税收返还是我国财政转移支付的主要形式，为保护各地区的既得利益，分税制改革方案中对地方的税收返还额按基数法确定，原体制的补助和上缴办法仍然保留，形成了一省(地)一率、一省(地)一额的非常不规范的转移支付制度，按“基数法确定税收返还既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。这导致了不规范的分配模式。不能解决长期以来形成的各地区间财力的不均问题。2007年，中央财政安排专项转移支付6891.5亿元，占转移支付总额的49.2%；财力性转移支付7125.37亿元，但其中一般性转移支付仅2503.82亿元，占转移支付总额的17.9%，少于按因素法测算的25个省（区、市）标准收支缺口。[5] 另一方面，转移支付资金在上解与拨付间层层受控，历时较长。这种资金运转方式，使得转移支付资金在各级政府间被无意义停留、占用，直接影响资金的及时使用。而且，在层层上解与下拨过程中，所用到的人力、物力等各方面费用直接构成了转移性支出的成本。更甚者，在规范程度较低的背景下，争取上级资金拨付而投入的其他交易成本也因层层控制的体制而增多。 4、转移支付管理不规范 转移支付管理不规范，转移支付资金未能全部纳入地方预算管理。就目前情况看，转移支付各形式中，只有一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算，纳入了地方各级人民代表大会审议、监督的范围，地方预算编报的中央转移支付的项目和数额很不完整免费论文下载。这是由于中央对地方财政转移支付指标下达时间晚，使得地方预算的编制、审批和执行无法按时进行，地方人民代表大会审议通过的实际上是很不完整的预算方案，等到上级转移支付指标下来后，又无法再召开人代会审议，只好由行政首长和财政部门自由裁量。中央会转移支付多少，什么时候拨下来，地方在编制预算时并不清楚，只有凭经验留缺口蛙鸣博弈，而且这个缺口并不小，在一些省份占年度总额的40%~50%。也就是说，有的省(区、市)每年有40%~50%的财政收入不能纳人人代会的年度预算审议，这在客观上大大削弱了人大的监督作用，扩大了政府对财政资金分配和使用的自由裁量权。这与《宪法》、依法治国方略和《预算法》都是不相容的。[6] 中央专项补助由财政部下达指标到省级财政部门后，各级政府地方财政部门对无法将中央专款的分配置于同级财政部门的监督管理之下，个别职能部门、业务主管单位在专款再分配的过程中厚此薄彼、为维护自身利益将下级单位的专款用于自身经费支出等现象时有发生。 5、转移支付监督机制缺乏 一是缺乏规范中央转移支付的法律法规。在我国，每年几千亿元的转移支付资金只有财政部门制定的规章《过渡期财政转移支付办法》来规范，对财政转移支付资金的监督乏力。相当数量的转移支付资金游离于人大监督之外。例如：2006年，国家审计署对20个省(区、市)的审计，2005年，这些省(区、市)共编报中央转移支付收入3444.27亿元，仅为实际数7733.65亿元的44.5%，有占总数的55.5%的资金未编入预算，脱离了人大的审查监督。[7] 正是由于缺乏中央转移支付的法律法规，导致具有中国特色的“跑步钱进”愈演愈烈。二是缺乏问责机制，中央发现转移支付资金使用违规后，缺少相应的处罚措施。这不但助长了不正之风，还很容易产生违法腐败行为。结果，一些地方政府和部门把中央财政转移支付当成“唐僧肉”，使这个领域变成腐败的高发地带。三是缺乏必设的监督机构和工作职责。我国在转移支付资金的使用方面还没有建立一套有效的监督、审计系统，对资金是否做到专款专用，还不能及时、准确的掌握信息。 6、转移支付激励机制不完善 激励机制的不完善使地方政府之间产生不合理手段以争取财政转移支付的行为。由于我国转移支付总量占GDP的比重还很小，各地区发展极度不平衡的具体国情致使我国中央政府不可能弥补所有地方政府的财政缺口，长期以来保持着“僧多粥少”的局面。同时，由于政府转移支付制度设计缺乏激励机制，尽管我国政府间转移支付已经对各地收入努力程度实施考核测量，对努力不足的地区中央会相应扣减对其的转移支付，但是由于技术方法尚不完善，对各地方政府收入努力程度的考核不够准确客观，一些地方政府在分取中央有限的转移支付资金的时候常常不努力增加收入，有意扩大收支缺口。 三、政府间转移支付制度缺陷对地方财政行为的影响 由于我国政府间转移支付制度存在内在的缺陷，对地方财政产生了许多消极的影响蛙鸣博弈，阻碍了均等化目标的实现。具体表现在以下几个方面： （一）地方财政风险和腐败现象出现 1、地方财政风险 所谓地方财政风险，是省级以下各级地方政府拥有的公共资源不足以履行其应当承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。[34]通俗的讲，地方财政风险即指由于地方财政运行过程中各种因素引发的财政收支矛盾激化，进而使地方财政平衡运行遭到破坏的可能性。[8] 在我国，由于现行的转移支付制度的失范，促成了地方财政风险的出现。具体表现在： （1）各地方财政苦乐不均。一方面，我国现行转移支付制度基本上是以“基数法”来计算的，使地区之间处于不同的起跑线上，地区间财力极不平衡，导致欠发达地区和贫困地区地方财力十分吃紧，并且转移支付的政策导向不明确，调节功能较弱。[9] 另一方面，我国现行的转移支付制度中“税收返还”占有相当大的比例，使得有的地方财政部门“赤字于预算内，结余于预算外”，甚至想方设法扩大赤字，以便向上级财政寻求财政援助、与其讨价还价，结果是穷也赤字，富也赤字，转移支付资金难以到位，真正困难的地方财政得不到应有的财政支持。 （2）“富省市，穷县”问题突出。从2005年我国新增财力分配格局看（马国贤，2007）[10] ：中央得54%，省本级得15%、市本级得24%，而占人口60%的县财政只得7%。据统计，全国有60%~70%的县级财政处于贫困状态。一般而言，产生“富省市、穷县”的问题不是我国转移支付规模所致，而是转移支付在原则、政策、结构等重大问题没有解决，因而在政府间财政关系上存在着自利主义、道德风险等问题，也就是说，在各级政府“财政自利”的影响下，也会造成更多的收入“渗漏”，中央和省市财政总是在优先考虑当年自己的各种开支后，才决定给地方多少，实际转移支付大大小于现实标准，资金往往在下拨过程中受到肢解。一笔专项资金拨下来之后，省、市、县各级政府都要成立专门的机构来主持资金的运作，还要配备专门人员、办公地点、交通工具和办公设备，结果最终到达乡镇政府的资金所剩无几的地步免费论文下载。例如，1998年按公式计算应转移支付630亿元，而实际转移支付22亿元，致使一些县级财政超负荷运转处于贫困状态。[11] 2、地方财政的腐败现象 从严格意义上讲，学界并没有对财政腐败做过准确的定义。通常，我们把“财政腐败”界定为财政领域中的官员为了个人私利蛙鸣博弈，利用某种垄断权（包括行政权和资源配置权）所进行的滥用公共权力，包括贪污、受贿、挪用、偷税漏税以及在为民办事中的拖拉、推诿、扯皮等渎职行为。在我国现行转移支付制度下，地方财政腐败现象表现在以下方面： （1）地方政府“跑部钱进”。“跑部钱进”中主要“跑”的是有资金、项目等审批分配权的中央部委，“钱”主要是指中央专项转移支付资金以及由有关项目所带来的资金。由于各地得到多少应该得到多少中央缺乏明确的核算办法，各地政府对自己能够得到多少转移支付是高度不确定的，又加上政府要来的转移支付资金的使用缺乏有效的监督措施。因此，地方政府竞相“积极争取”转移支付资金。于是乎，部分掌握中央转移支付审批权的部委官员禁不住“糖衣炮弹”的袭击，不该批的批了，该批少的批多了。如国家审计署2002年审计报告披露，当年财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超出范围安排5亿元。[12] 我们可以把它理解为一种变相的“行贿受贿”行为。“跑部钱进”的结果往往是有“办法”、有“门路”的得“好处”；财政资金严重分散，使得财政资金统筹安排成为空话。这不但财政困难">财政困难状况不可能从支出管理方面得到改善，而且财政资金使用的规模效益被降低。 （2）挤占、截留等现象屡禁不止。在目前地方财力紧张的情况下，部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱，以致挤占、截留资金以及贪污、受贿等腐败现象难以防范和避免。全国人大代表李焕然发现，一所学校1404名学生，按当时的拨付标准有10万元经费，实际到位的却只有6万元。不只是教育，中央对公路建设、社会保障、医疗和农业的财政补助也经常遭到“截流”的厄运。 （3）政府官员的寻租行为。经济增长">经济增长缓慢的市、县财政支出上升速度并不慢，尤其是行政管理费和各项事业费的上涨速度接近经济增长较快的市、县，这是因为政府官员的收入并不与经济发展">经济发展状况挂钩，虽然经济越发达，官员的收入会高些，但对贫困地区来说，官员的收入会向发达地区看齐，其途径往往是变相寻租，因为在预算内收入无法满足收入增长需求时，地方政府会通过其他收入(包括财政转移支付资金)来弥补，也就相当于政府运用权利进行有利于自己的收入再分配。不可否认，地方的相当一部分收入用在了租金分配上。 （二）地方政府不合理财政行为产生 1、财政“钓鱼”行为 财政“钓鱼”顾名思义：就是地方政府钓“中央财政”的鱼，即中央政府给钱地方政府配套。2008年底，国家发改委出台了4万亿投资计划，这4万亿投资计划中蛙鸣博弈，中央政府只承担其中的1.18万亿元，其他将近3万亿元要靠地方政府和社会资本来承担。这项计划出台后，地方政府争先恐后的向上申请项目，公布的配套投资计划总额已高达18万亿元，几乎三倍于2008年中国全年的财政收入。这是一种典型的“财政钓鱼”行为。全国政协委员张正明曾说，配套资金大大超过了地方财政的承受能力，初步测算，一些专项拨款至少需要地方财政配套资金比例为30%-40%。[13] 一些贫困地区的市、县级政府自有财力本来不足，往往超出自身的财力向上级政府争取项目，而当争取到项目以后，相应配套资金不足，于是出现了不少半拉子工程、胡子工程，影响了财政资金的使用效益，加大了财政负担，削弱了财政的宏观调控能力。 2、“藏富不露”行为“藏富不露”行为是指地方政府为了获得更多转移支付资金，而把自身真实的财政情况隐藏起来。一方面，地方政府对中央政府存在依赖现象，为获得较多的转移支付量，经常不努力征税，造成更大的财政缺口，藏富于民，藏富于企业。真正需要转移支付资金的地区却得不到，而有的地区却藏富不露。这样对于某一地方来说可能是利益更大，但负作用于全局财政策略，会混淆真正贫困地区和不努力增加收入的地区，浪费了中央财政有限的拨款，同时也损害了努力增加收入地区的积极性。另一方面，“会哭的孩子多吃奶”，已成为了一条铁律免费论文下载。有的地方隐瞒实际财力，藏富不露，争做财政贫困县，为的也是多向上面争取资金。据有关媒体报道，神木县是陕西经济第一大县蛙鸣博弈，却赫然出现在省级重点扶贫县的名单之列。并且，为获得扶贫贷款，陕西经济“五强”县中有四个跻身国家和省级扶贫工作重点县。 3、争取外源税行为 地方税理应在地方政府财政收入体系中占据主体地位，成为地方财政收入的主要来源。但是实行分税制财政管理体制之后，我国地方税收收入规模一直偏小。地方政府为了完成国税任务，获得税收返还补贴，在内部税源无法满足税收要求的情况下，便采取引税、挖税等获取外源税的手段。同时，各地方政府提倡和鼓励各单位创收，互相压低税款征收比率，提高好处费支付比例，以增强自身竞争力。这种做法形成了虚假收入，并导致政府虚假政绩，弱化了地方政府发展经济的原动力；同时，税源缺乏坚实税基，将危及地方经济的长远发展。 为获得更多的财政收入并促进本地经济的发展，地方政府往往会产生保护本地市场的冲动，并通过税收竞争等手段吸引投资。对发达地区而言，其原始的经济基础较为雄厚，对企业和投资的税收优惠较大，有利于本地企业的竞争及投资的引入，进一步促进本地经济增长。对欠发达地区而言，其财力本来就相对匮乏，为获得足够的财政收入以完成正常的财政职能，无法给予企业较多的税收优惠，面临比发达地区更加严重的财政压力。 4、“挪作他用”行为 地方政府在安排地方支出项目时，通常按如下的顺序排列：行政管理费、楼堂馆所建设、直接生产投资等，而科教文卫、社会保障则位于稍后的次序上（朱玲，1997）。因此一个地方财政收入极度匮乏，行政管理费也能得到优先满足。这也就是说，本应“渗漏”到私人部门的转移支付，却被地方公共部门挪作他用。这种行为主要表现在：一是地方财政部门将中央专项补助资金挪用于本部门支出，改变了上级财政部门下达专项补助资金的指定用途。如一些地方用无规定支付内容的转移支付资金搞“形象工程”、“政绩工程”。二是地方财政部门将收到的中央专项补助资金进行重新分配时，将指定用于某地或某项目的中央专项补助资金调给异地或其他项目蛙鸣博弈，改变了资金原有用途。三是中央专项补助资金拨付用款单位后，使用单位未严格按指定用途使用，将资金或用于弥补本部门经费不足，或改变用途用于其他支出。如一些地方财政处境困窘，往往在上级财政下达转移支付资金后，有的平衡了财政预算">财政预算，有的视为利益，分配给了部门使用，还有一些只靠财政转移支付和税收返还过日子的乡镇财政，由于负债累累，不得不用转移支付资金偿还债务。 三、地方政府间蛙鸣博弈模型分析 地方政府作为理性主体往往会利用政府间转移制度的不完善性，从局部利益出发，采取某些不合理的财政行为，使中央对地方的财政转移支付在一定程度上偏离制度设计的初衷，均等化效果不佳。在此，本文引用了蛙鸣博弈模型，[14] 从地方财政的角度来探讨地方政府之所以产生一系列不合理的财政行为的原因。 1、蛙鸣博弈模型 蛙鸣博弈研究的是环境条件因素对生物进化过程影响的问题。在蛙鸣博弈模型中，是将青蛙特定器官、行为的进化作为一般的2x2对称博弈进化的例子进行分析讨论：长期进化过程使雄蛙鸣叫响亮，雌蛙听力超群。而青蛙进化发展出这些雌雄不同能力的根本原因，是为了获得更好的繁衍机会，把自身基因最大限度遗传下去。这与地方政府为了各自的利益不断积极争取中央财政转移支付资金的行为是极其相似的。公共选择理论认为，没有理由认为在经济活动中会理性地考虑个人利益的“经济人”到了公共产品选择时就会变成没有个人利益，只考虑公众或组织利益的无私的人。而且在官僚个人利益之外，政府作为一个官僚机构，也存在着政府的机构利益。“没有集团的利益就没有集团”。政府组织作为一个集团，主要追求的是预算最大化，为了实现这一目标，政府会努力争取上级政府的财政拨款或补助。所有政府官员都有争取本地方和部门预算最大化的冲动，并且部门和领导也会预期，即使他们不从财政资金中攫取更多的、甚至多余的资金，其他领导和部门也会选择这样的预算策略免费论文下载。因此，地方政府不合理的财政行为是可以用蛙鸣博弈模型进行分析的。 首先，我们需要对模型进行假设： （1）博弈方：两个都是有限理性的地方政府：地方政府1和地方政府2。分析的框架是反复在我国各级地方政府随机抽取一个成员配对进行博弈，即可以是富裕发达地区的地方政府，也可以是落后贫困地区的地方政府。 （2）行为策略：博弈方都有两种行为方式：争取；不争取。如果他们都不争取，则不会获得额外的转移支付资金，使他们获得的利益不多，假设为0收益；如果有一地方政府积极争取，那么他获得转移支付资金的机会为m，0.5 P-z，P-z m-z蛙鸣博弈，1-m 1-m，m-z 0，0 争取 地方政府1 不争取 图1-1蛙鸣博弈模型 2、蛙鸣博弈模型分析 该博弈的纳什均衡取决于其中P，m，z的具体(或相对)水平。根据上述假设，P-z>m-z是成立的。 如果m-z<0，由于P<1，必然有P-z<1-m。即如果有一个地方政府积极争取到转移支付资金小于争取的成本，这时两地方政府都不争取是该博弈惟一的纳什均衡。因为在这种情况下争取总是不合算的，不争取是双方的上策。 如果m-z>0，当P-z<1-m时，则P-1+m
