浅谈文物管理权的归属问题

佚名 2006-08-10

内容摘要

文章开头先明确“文物”、“文物管理”及“文物管理权”的性质及内涵，继而根据《文物保护法》和《文物保护法实施细则》，“国家文物局主管全国文物工作，并依法对全国的文物保护工作实施管理、监督和指导”这一规定，针对当今一些地方借口开发资源，提出所有权与经营权分离，试图由旅游、宗教部门取代文物部门诸如此类的现象，来列举文物管理权划分不清所带来的种种弊端，这些做法不仅违背了文物法，而且直接威胁到文物的安全。

文章主要通过五个方面进行了具体、深刻的阐述：第一，管理权限分裂，不利于文物保护。第二，安全意识淡薄，文物危险系数高。第三，权利与义务相背，监督指导无效。第四，科研活动减少，有效利用。第五，文物、旅游性质不同，混为一谈，严重阻碍文物事业的。

通过以上几点可知，文物管理权的归属已成为摆在我们面前不可回避的一道难题。为了确保文物行政主管部门对全国文物的管理权，文末提出几点解决办法。总之，我们在文物管理中必须坚决贯彻执行《文物保护法》，坚持文物管理权不动摇，使文物最大限度地保持原状，这样才能无愧于我们的祖先及其留下的丰厚的文物资源。

关键词：文物文物管理文物管理权 “四有”建档

一、文物的概念及内涵

“文物”，作为文化遗存的专称，是新成立以后才统一使用并载之于法典的。在此之前，“文物”一般仅指古物、古器或古董。1978年版《辞海》对“文物”所作的释义是：“遗存在社会上和埋藏在地下的历史文化遗物”。在我国《文物保护法》第二条的规定中，对“文物”的内涵规定得很明确，即：具有历史、、价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物；历史上各珍贵的艺术品；重要的革命资料及具有历史、艺术、科学价值的手稿，古旧图书资料等；反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。此外，具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家的保护[1]。

从上述“文物”的概念及内涵的表述可以看出，“文物”是历史文化遗存于物之表现，属于民法上所指的“物”，“文物”是作为可以同其它的物相区别，并以独具的特征而存在的“特定物”。各类文物从不同的侧面反映了各个历史时期人类的社会活动、社会关系、意识形态以及利用、改造自然和当时生态环境的状况，是人类宝贵的历史文化遗产。

二、文物管理与文物管理权

由于我国是一个文物资源丰富的文明古国，因此，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其它重要历史文化遗产的国策，已明载于我国《宪法》第二十二条第二款，就而言，保护文物，实际上就是保护文物的所有权，而文物的所有权归属不同，它的保护管理形式也就不尽相同。

所谓“文物管理”，是指国家通过法律、行政、、教育和科学技术等手段，协调、处理和文物保护与国家各部门、各社会团体以及人民群众的关系，并通过全面规划、综合治理，制止和防止人为的与自然力对文物的破坏和损害，达到保护文物的目的[2]。

1982年全国人大就通过了《中华人民共和国文物保护法》，使文物保护管理工作走上了有法可依、稳步发展的轨道。《文物保护法》第三条明确规定：“国家文化行政管理部门主管全国文物工作。”《文物保护法实施细则》第三条则进一步阐述：“《文物保护法》第三条规定的主管全国文物工作的国家文化行政管理部门，是指国家文物局。国家文物局对全国的文物保护工作依法实施管理、监督和指导。地方各级人民政府保护本行政区域内的文物……各级文物行政管理部门管理本行政区内的文物工作。”可见，属于国家所有的一切文物在行政管理上的归属权应为国家文物局。国家以法律形式授权国家文物局和地方各级文物行政管理部门行使对文物的管理权，地方各级人民政府无权超越国家的授权，擅自改变国家统一的文物行政管理体制，无权剥夺或变相剥夺各级文物行政管理部门和文物单位的文物管理权。

三、文物管理权划分不清所引发的问题

我国在以往的工作中基本上按照文物法的规定由文物部门对文物实行管理，但也有偏差现象出现。早在20世纪80年代初，就有相当部分的古建筑及附属文物作为佛教、道教等活动场所归宗教部门管理。特别是近几年，一些地方借口发展旅游经济，将文物古迹称为“旅游资产”，试图由旅游部门取代文物部门，并套用或商业经营的模式，把文物部门管理的博物馆、纪念馆划归文化旅游股份公司管理，提出所有权与经营权分离。这些做法不仅直接违背了文物工作的方针、原则和法律、法规，而且已经和势必将造成许多弊端，给文物事业带来难以估量的破坏性后果。具体表现在：

1．管理权限分裂，不利于文物保护。

文物的管理是一项庞大的系统工程，既要宏观控制，又要微观保护，涉及的极其丰富。我们常说的文物管理权仅局限行政手段，所面临的归属权分裂、经营权转让也是指行政管理而言。事实上，文物的管理还包括法律、法规的强制措施及经济手段、教育手段、技术手段等。有些文物保护单位划归宗教或旅游部门之后，虽然在行政权限方面发生了转移，但文物重点保护项目在经费上仍需文物部门给予支持。如全国重点文物保护单位、省级重点文物保护单位分别由国家文物局、省文物局下拨维修经费，以保护重要文物不受损坏。在文物保护中使用和推广科学技术、严格控制违背保护文物原状的新工艺和新材料的使用，交流国内外文物保护技术情报等，则必须由文物部门具体操作或审核批准。文物行政管理机构是代表各级人民政府主管本行政区域内的文物保护管理工作，其职责既要贯彻执行国家关于保护文物的方针、政策、法律法规，又要拟定文物保护管理计划并组织实施，同时还要拟定文物保护长远规划，组织和协调文物和文物教育事业，指导下一级文物行政管理机构的工作。旅游或宗教机构没有这种严格的职责范围，也根本没有实施这一系列管理和保护的能力，现在却硬性将文物的管理权分裂，大大削弱了文物管理的权威性，致使文物保护的相关计划、技术手段、宣传研究等无法贯彻执行，直接影响了文物的保护。

文物管理权限分裂，直接违反了《文物保护法》的有关规定，不利于文物的保护，更不利于文物事业的发展。所以，国家所有的一切文物应由文物行政主管部门进行管理。

2．安全意识淡薄，文物危险系数高。

《文物保护法》规定，对古建筑修缮“必须遵守不改变文物原状的原则。”。这里指的原状，就是指古建筑发现时的“现状”。文物工作者都非常清楚，文物是无价之宝，具有不可再生性，因此，他们对待文物达到谨小慎微之地步，竭力为文物创造最佳保护环境，尽量防止文物的自然损坏和避免人为伤害。非文物工作者则不然，或者没有充分认识到其行为对文物危害的严重性，如山东曲阜水洗孔府、孔庙、颜庙事件，甚至在事发后当地有关部门领导还一味袒护，歪曲事实[3]；或者根本不具备最起码的文物常识，如徐州狮子山汉兵马俑被大规模进行“修复加固”，致使许多珍贵的兵马俑受到粉碎性损坏，一些彩绘陶佣被“处理”得色彩全无，“加固”过的佣体则闪光发亮，改变了文物的本来面貌。更严重的是在加固过程中，为了强求速度，对浸泡过药液、应该自然晾干的兵马俑，却采取用烤箱烘烤急速脱水的办法，由于冬季温差变化大，致使大量陶佣爆裂，严重违反了考古和文物保护修复的科学规程，造成了不可弥补的损失[4]。

此外，我国如山西五台山众寺院、登封少林寺、中岳庙、湖北武当山等一些木构建筑的寺院、庙宇划归宗教部门管理，这些佛教或道教活动的场所，由于信仰习惯、信众要求或旅游需要，寺庙内往往香烟袅袅，烛火长明。火是木构建筑最大的威胁之一，常年如此，就是再严于管理也有极大危险性。山西炎庙毁于一旦已是沉痛的教训，我们应引以为戒。相对而言，由文物部门主管的文物保护单位则好得多，各地文物单位管理的古建筑内都明令禁止出现明火，包括不得通电，不能焚烧香火纸箔，不能用火炉做饭、取暖等，甚至禁止室内吸烟。这在一定程度上减少了火灾发生的可能性。

通过这些，充分说明文物管理与其他管理是截然不同的两个概念，文物工作者在对文物的保护、利用方面是有科学依据的，他们能够通过有效的手段使文物最大限度地保持原状。而旅游或宗教部门则缺乏文物保护的责任心，缺乏文物保护的专业知识和法律知识，由其对文物进行管理，只能导致文物及其环境风貌的进一步破坏，给国家造成严重损失。

3．权利与义务相背，监督指导无效。

任何事物的权利与义务都是相辅相成的，文物管理也是如此。执掌了文物管理权，就应当承担保护文物安全的义务。但一些文物保护单位划归旅游或宗教部门管理后，只强调了其经营管理权，并未完全履行义务。文物部门本着“保护为主，抢救第一”的工作方针，欲守望相助，只得行使对文物保护的监督指导权。但文物的管理权变更后，基本上与文物部门脱了钩，这种监督指导只能是一纸空文，没有任何实际意义。

以洛阳为例，白马寺在解放后即归文物部门管理。文物工作者费尽千辛万苦到处筹资对其维修保护，并从北京调来大量佛教文物以充实展览。白马寺划归宗教局后，文物工作者被无条件逐出寺门，无处安身。洛阳宜阳灵山寺与其相似，甚至还出现文物工作者被殴打事件。前期的一切工作到此为止，后期的所有活动与文物局无关，文物部门还谈何监督和指导。如果说徐州狮子山楚王陵管理处接受文物部门监督，其兵马俑在所谓的“加固保护”前严格按照操作程序进行，经过市、省和国家文物局的层层报批审核、科学论证，那大量文物被毁的惨状就不会发生。

事实上，这种监督应该受到法律的制约，因为文物行政管理部门都直属国家文物局，对文物的管理必须符合《文物保护法》及相关条文，承担法律责任。而宗教局和旅游局则不隶属于文物部门，与文物局为平行机构，因而，文物部门对其监督指导不可能采取法律的强制手段，这样必然会造成监督苍白而无效。

4．科研、教育活动减少，影响有效利用。

文物的管理是运用法规、行政、经济、教育和科学技术手段对文物所进行的保护和管理工作。其中主要宗旨之一是使文物在科学研究、经济、文化建设等方面发挥积极作用[5]。文物的科研既包括文物历史、艺术、科学价值的研究，又包括文物保护技术的研究，因而，科研成果的直接影响到文物的保护和有效利用。

但文物的科研属于专业范畴，具有自身的科学体系，必须具备相应的知识素养并参照实物资料。文物管理权转移到宗教或旅游部门后，全权被接管，在此期间常常会发生一些矛盾，致使人际关系僵化。之后文物工作者往往被迫退到一边，很难再回到文物保护单位，进行科学研究就会遇到诸如见不到实物、信息不通等困难，时间一长必然会造成科研滞后。而宗教或旅游体系不具备文物科研的实力或经验，在教育手段方面不像文物部门那样用多种形式和途径向公众宣传文物知识和法制法规，也不可能有计划地培养文物专门人才和管理干部。对于文物部门要求的为有效保护和利用文物而进行的文物登记、建档、尤其是“四有”（文字资料、图纸资料、照片资料、拓片资料）建档、一二三级品建档等，他们终因非直属机构或没有专业人员而不能及时保质保量的完成。科学研究和教育不能充分挖掘文物价值，减弱了扩大宣传的效果，保护管理的落后反过来必定影响文物的有效利用。因此，明确文物管理权的现今工作的重中之重。

5．文物、性质不同，混为一谈，严重阻碍文物事业的。

文物保护单位和博物馆藏品不是一般资产，也不是一般意义的资源，而是国家特殊的和不可再生的珍贵的和文化遗产。对于他的保护、管理、利用，其目的主要不是单纯追求经济效益，而是进行，科普，文化宣传，振奋民族精神。因此文物保护单位是以促进主义精神文明建设为宗旨的社会公益事业。旅游是经济产业，旅游公司是以追求高额利润为目的的经济实体，它与公益事业的性质是根本不同的，把二者捆绑在一起，就混淆了事物的质的区别，就会把事情搞乱。到为止，世界任何一个国家都没有把文博单位实行化经营的先例[6]。

徐州狮子山汉兵马俑博物馆作为文物单位，原属文物部门管理。1998年，划归云龙区旅游局管理，这处全国重点文物保护单位也从此发生了本质变化，从一家社会公益性质的文博单位，几乎完全变成追求经济目标的企业。改制后，该单位实际实行企业化经营管理模式，文物部也由楚王陵发掘时的大部门改为仅有两人的小部门，而且这仅有的专业人员也被经常调用于旅游促销和行政工作上，多年来文物业务基本处于停滞状态。在一切为经济让路的行动下，此处全国重点文物保护单位文物保护活动日渐式微[7]，最终必然导致企业因追求利润最大化而对文物景点进行过度开发，对文物造成严重破坏。

文物工作由事业去指导，旅游工作由经济规律去指导，因为二者的性质截然不同，所以，我们一定要反对公益事业企业化，在坚持把社会效益放在首位这个原则下，力争取得社会效益与经济效益的最佳结合，决不能主次不分，本末倒置。

由以上几点可知，文物管理权归属已成为摆在我们面前不可回避的一道难题。《浙江省文物保护条例》第二十一条就明确指出：“属于国家所有的省、市、县级文物保护单位，确需改变其管理部门的，应当根据文物保护单位的级别，由当地文物行政管理部门征得上一级文物行政部门同意后，报原公布的人民政府批准，全国重点文物保护单位确需改变其管理部门的，按国家有关规定执行。”因此，随意变更文物保护单位管理部门是违法的[8]。如果说20年前把部分文物保护单位划归宗教或旅游部门是迫不得已的特殊需要而尚能容忍，那么，在法制日益健全的今天，又有一股潮流把会带来大量经济效益的个别文物景区归旅游部门管理则必须三思而行了。

另外，我们应该看到，当前我国的文物管理部门普遍还比较贫困，许多具有重要价值的文物并不能带来相应的经济收入，连周口店遗址这处20世纪科学界最重要的发现之一，都因无资金来源而保护不善，损坏严重，将面临被撤消世界文化遗产称号的严重后果[9]。真正能带来较好经济效益的文物只在少数，如故宫、兵马俑、长城等。由国家文物局对全国文物进行统一管理时，文物局能通过行政手段，对各地的经济状况作适当统筹后实行再分配，在一定程度上缓解了特困文物保护单位的困境。旅游部门现在却要占有这仅有的少数文物的经营权，而置绝大多数文物保护于不顾，这样只会使文物部门陷入更糟的境地。为了所谓的经济发展，而拿文物作赌注，无异于饮鸠止渴。业内人士早已预言，这是一条不归路。当年陕西进行文物体制改革就在全国引起轩然大波，在九届人大二次会议上又有五十名政协委员和四十一位代表要求制止把文博单位与旅游企业捆绑上市和禁止将国家文物古迹化为实物资产入股上市[10]。这些都提醒我们，文物体制改革必须另寻出路，文物管理权应归文物行政主管部门所有。

四、如何明确文物管理权

1．统筹考虑，兼顾多方利益，处理好条块关系。

从纵向看，国家有《文物保护法》、《文物保护法实施细则》等法规。但总的来讲比较宏观，所以地方政府在制定法规时必须坚持实事求是的原则，微观把握国家文物保护法律法规和其它法律法规的关系，协调处理好一些具体问题[11]。如：文物部门从对外开放的文物旅游景点门票中收取一定比例的费用用于文物保护是各地较为通行的做法，这是利用文物自身价值来保护文物的手段。但若不加以套用，即使制定出法律也很难落实。

2．处理好普遍性与特殊性的关系。

《文物保护法》是就全国的大范围而言的，条款的设定比较宏观，具有普遍约束性和指导性。制定地方性文物保护法规如果依样画瓢，必然显得笼统空泛，缺乏针对性，执行起来效果也必然较差[12]。如明确文物保护范围这样的具体问题，泛泛地谈“社会文化”就不如将其具体化，增强诸如：古树、名木、教堂、寺院、古塔、壁画、石刻、砖刻、木刻及附属物等，易于群众接受。

3．建立国家保护为主并动员全社会保护文物的新体制。

文物重点地区和市、县应成立文物管理委员会，负责协调各有关部门的关系，讨论决定本行政区域内文物保护、利用和管理工作的重大问题。国家级和重要省级文物保护单位要成立专门保管机构或有专门看管，其它文物保护单位和暂未公布为保护单位的文物点，由当地人民政府建立群众保护组织或配置保护员进行保护。各级文物保护单位，未经依法批准，不得移交非文物部门管理。

4．正确处理文物保护与发展旅游业的关系。

一切旅游活动，都要服从国家有关文物保护的规定，在保证文物安全的前提下进行。重大的文物利用项目要事先进行充分的科学论证，严格履行审批手续，不能无限制地搞所谓“充分利用”，更不能搞恶性开发，乱拆乱建，以牺牲文物为代价发展旅游。国务院早已提出：“对于涉及有文物的旅游开放点，要相互协商，共同制定规划，合理解决旅游收入中文物部门的分成比例问题，使保护文物和发展旅游事业很好地结合起来，互相促进，共同发展[13]。”这种形式较大地发挥了文物部门对旅游开发的制约和监督功能，既可以有效地避免因旅游负载过重、环境污染等对文物造成的损害，又维护了文物部门的应得权益，使旅游收入的大部分用于文物保护。

综上所述，国家的一切文物必须由文物行政主管部门进行管理，也就是说由国家文物局和地方各级文物行政管理部门行使对文物的管理权。我们在发展、利用文物的同时，应严格按照《文物保护法》的有关规定，遵循国家统一的文物基本方针和原则，对文物进行合理、有效的保护。不可因一时利益驱动，而颠倒了文物管理与旅游发展的主次关系，以破坏文物为代价去换取旅游经济的短暂发展。只有坚持文物管理权不动摇，才能使我国文物最大限度地保持原状，并延续至后代子孙，从而代代相传，永放异彩。

资料目录：

[1].李志伟：《略论文物个人所有权》，《社会科学家1998增刊》，第58页。

[2].谢辰生：《文物》，《大百科全书·文物博物馆》，第1页，中国大百科全书出版社，1995年。

[3].卢新宁：《“三孔”事件发人深思》，《中国文物报》2001年2月21日第5版。

[4].彭城：《保护名义下的文物大破坏》，中国文物报2001年2月21日第1版。

[5].《中国大百科全书·文物博物馆》“文物管理”条，第595，中国大百科出版社，1995年。

[6].《五十名政协委员在九界二次会议上联名发起提案要求制止把文博单位与旅游企业捆绑上市》，《中国文物报》1999年3月21日第1版。

[7].同[4]

[8].林泉、王征：《浙江采取措施遏制文物与旅游捆绑上市》，《中国文物报》1999年5月5日第1版。

[9].《贾兰坡不能瞑目》，《南方周末》2001年4月12日第1版。

[10].同[6]

[11].陈述芬：《制定地方文物保护法规的几点思考》，《唐山师专学报》第20卷第3期，1998年5月。