政治因素对重大工程项目变更的影响

摘要：以尼日利亚Ajaokuta钢铁厂项目为例，分析政治因素对重大工程项目变更的负面影响。研究发现，除了以往研究中已经提出的乐观偏见、战略性误导、承诺升级、新技术迷恋等政治因素外，过度的民族自尊心和政治环境变动也是导致重大工程项目变更的负面政治影响因素。

关键词：政治因素；项目变更；负面影响

1 引言

重大工程一般指投资规模大、项目复杂程度高，在政治、经济、社会、科技、环境等方面具有重要影响的大型公共工程。在一定程度上，重大工程也是一国综合国力的表征。由于重大工程项目具有建设周期长、不确定性高、技术难度大、结构和功能复杂、利益相关方众多等特点，项目变更较为频繁，政治因素对于项目变更的产生起到了重要的作用。

2 重大工程项目变更的政治因素的现有研究

研究发现，政局动荡、政权更迭等因素往往会加剧重大工程项目变更的发生，在重大工程项目建设中应特别关注潜在的政治风险。现有的文献提出了以下几个影响重大工程项目变更的政治因素：（1 ）乐观偏见乐观偏见指多数人都会倾向于乐观地估计自己想做的事情的发展趋势，而不自觉地忽视可能出错的方面。项目变更通常来自于预期与实际结果之间的偏差。由于多数政府在策划和启动重大项目时普遍存在乐观偏见，低估了项目的难度，或者认为目前存在的困难可以在未来更容易地被解决，从而为项目在实施过程中的变更甚至失败埋下了隐患。（2 ）战略性误导战略性误导是指项目的推动者为了让重大工程项目更容易得到民众的支持，出于政治和战略方面的考虑而故意低估重大工程项目的成本、工期和预算的现象。如果在策划阶段就充分阐述可能遇到的困难，项目就有可能无法得到民意的支持而无法启动。因此，一些国家的中央政府和地方政府会在项目策划阶段时故意低估造价和工期来争取民意的支持，从而导致项目在执行过程中不得不进行大量变更。（3 ）承诺升级重大工程项目涉及面广，利益相关方众多，在项目实施过程中，各利益相关方都会为了自身的利益而提出不同的诉求，如果这些诉求得不到满足，利益相关方可能会阻挠项目的进展。因此，项目业主方（政府）往往不得不同意这些利益相关方提出的一些与项目本身无关的诉求。这种受到利益相关方“绑架”而不得不对其让步，导致项目成本增加和工期延长的“承诺升级”现象在重大工程项目中屡见不鲜。（4 ）新技术迷恋重大工程项目是国家经济实力和科技水平的象征，也常常被看作政府的主要政绩。因此，政府领导者往往更倾向于在重大工程中采用最新技术，而较少考虑这些新技术是否符合项目的实际需求，也较少考虑这些技术的成熟性。这也是导致重大工程项目在实际建设过程中发生变更的重要原因。

3 政治因素对ASP项目的影响分析

3.1ASP项目概况

Ajaokuta钢铁厂项目从1958 年开始策划，于1976 年6 月4 日正式签订工程建设合同，合同金额为10 亿美元。项目占地面积共24000 公顷，其中包含占地800 公顷的高炉设施、10000 栋配套宿舍、总长120 公里的内部道路，以及学校、图书馆以及医院等附属设施。ASP项目是当时全非洲最大的钢铁厂项目，按照设计，项目完工后年产钢量可达300 万吨。作为尼日利亚第一家钢铁厂，ASP已不仅是一个单纯的工业项目，还是尼日利亚经济独立的标志。然而由于一系列的失误，直到1994 年，ASP项目的设备安装工作只完成了98%，但成本已超过预算14 倍。此后项目一直停滞，至今没有投产。

3.2ASP项目变更中的政治因素分析

（1 ）乐观偏见乐观偏见常发生在工程项目策划阶段。重大工程项目的策划期通常长达15 到20 年，需要进行深入的规划和研究，为资源投入和不同的生产场景做出准备。ASP项目的策划期从1958 年持续到1971 年。独立初期，尼日利亚的人均钢铁消费量只有8 公斤，远低于发达国家人均300 公斤的水平。当时的尼日利亚领导人出于对国家发展的自信，过于乐观地预估了国家的技术发展速度和钢铁市场的消费能力，在没有充分论证的情况下推行了该项目。（2 ）战略性误导早在1971 年ASP项目正式启动前，英国和美国的专家就提出建议，由于尼日利亚的基础设施匮乏，厂房、技术、交通网络等要素都不足以支撑该项目的开发与经营，应该暂缓启动像ASP这样的大规模项目。在项目1971 年到1979 年的项目论证期中，尼日利亚相关部门的技术人员对铁矿的矿藏数量和品质进行勘探和专业分析后，提出考虑到原材料、施工工艺以及项目体量等因素，应适当提高预估的项目建设成本并设定更长的工期。但当时的尼日利亚领导人为了实现通过建设ASP项目使尼日利亚成为经济和工业化强国的战略目标，有意无意地忽略了技术部门的合理建议，而是对外宣称该项目的预算成本仅有10 亿美元，计划工期仅有18 年。但实际上，该项目经过44 年的施工建设，至今仍未完工投产，且成本超支14 倍。（3 ）承诺升级在ASP项目从1976 年到1994 年的建设期内，出现了计划外变更、资金链断裂、熟练工人短缺等诸多问题，预计在1987 年建成的两台高炉仅完成了一台，还因为原材料供应不足而无法投入商业运营。继续投入建设，只能导致更大的亏损。此时尼日利亚政府本应果断做出决策，中止该项目的建设，直到外部条件具备再恢复建设。但由于当时的领导人担心，中止项目会让人民对现政府的信心受挫；转而支持其他的竞争者。出于选票的考虑，尼日利亚政府选择不断追加预算来继续推行ASP项目。（4 ）新技术迷恋在ASP项目最初的设计方案里，为了体现项目的先进性，在不考虑新工艺和新技术所需要的配套设施和原材料条件的情况下，出于对新技术的迷恋和政治宣传的需要，ASP项目采用了当时最先进的集成炼钢技术和新工艺。和传统工艺相比，这种新工艺需要较纯的炼焦煤和含铁量约为80%的铁矿石，按照设计产能，需要确保每年7 亿吨的石灰石原料供应。在项目策划阶段，尼日利亚政府相关项目管理人员没有充分考虑这些原材料的供应可能性。在项目动工后，尼日利亚政府才发现，新工艺所需的原材料供应存在巨大的缺口。首先，炼焦煤在当地无法获得，而进口炼焦煤会使得该项目不经济，故只能将当地20%的炼焦煤与高价进口煤混合使用。其次，尼日利亚的铁矿石含铁量仅为38%，并不符合新工艺的要求，只能通过增加设备和工序进行转化还原；第三，本国石灰石矿的开采速度跟不上ASP项目的生产需求，只能进口石灰石矿，但进口的到岸价格高于本地开采的价格。这使得本项目完全丧失了经济上的盈利可能性。（5 ）过度的民族自尊心在ASP项目的建设过程中，为了体现新独立国家的政治自主性，尼日利亚政府表现出了过度的民族自尊心，在其他条件相同的情况下，故意将之前的殖民宗主国――英国、以及与英国关系密切的英语国家――美国的企业都排除在ASP项目之外，转而选择向存在语言和文化障碍的俄罗斯和德国寻求合作。重大的语言和文化障碍使得合作双方在沟通与合作上效率低下，容易出现翻译和理解偏差，影响了项目进度。因过度的民族自尊心而排除特定国家企业的行为，并不符合ASP项目本身的需要，反而给尼日利亚带来了巨大的损失。（6 ）政治环境不稳定重大工程项目的建设周期长达数十年，比起一般项目更容易受到政治环境变动的影响，因此相对稳定的政治环境是建设重大工程项目的必要条件。在1971 年ASP项目正式启动后的14 年间，尼日利亚政局变动频繁，先后出现了5 届政府。政治环境的频繁变动使得项目的目标和关注点不断变化，每届政府领导人提出的计划都无法完全得到落实，项目方案处于不停的变动之中。

4 减少政治因素对重大工程的负面影响

所有的重大工程项目都可能遇到与ASP项目同样的问题，为了防止项目失败的悲剧出现。在开展重大工程项目时，应当从以下几方面着手，努力减少政治因素的负面影响。（1 ）决策问责和纠错机制完备的决策问责和纠错机制，一方面可以对行政决策者形成制约，迫使其依据科学化决策程序作出决策，另一方面可以及时排查、弥补决策失误带来的损失。ASP项目策划阶段时尼日利亚并未形成成熟的决策机制，对于之后项目频繁变更造成的高额损失，不仅未对相关负责人进行问责，也并未及时纠错、止损。在重大项目的建设过程中应注意做到以下几点：第一，对于不同级别的政府官员应制定严格的决策权限限制，明确决策责任，设计终身负责制；第二，对于成本超支严重的项目，应设置超支程度量表，对于不同级别的超支严格规定再评估流程，根据各指标情况及时变更或止损。（2 ）专家参与专家和学者参与项目决策，可以提供专业的科学知识、多学科的综合论证，提高决策的准确性、科学性、有效性。在项目实施阶段，为确保专家有效发挥作用，应该注意以下几个方面：第一，专家的知识结构较为单一，无法综合考虑政治、经济、社会等多种因素，为确保决策的全面，应广泛邀请各领域专家参与决策过程。第二，专家应全程参与追踪项目的动态进展，定期审核项目初始决策的适用性。（3 ）项目实施的控制机制为使专业的决策能够在项目实施中得到贯彻执行，一方面应强化对项目业主及各参与方的责任追究制度，在合同条款、项目责任书、检测规范等方面构建完善的管理制度，将项目可行性研究阶段制定的决策落实到文本条款，明确责任主体，实现责任落实到人。另一方面，建立对重大项目的策划、实施负有直接领导责任的政府官员的问责制度，对于盲目为追求政绩目标而干预项目合理决策，导致产生重大损失的政府官员实施问责。

[1]王德东，傅宏伟.关系治理对重大工程项目绩效的影响研究[J].建筑经济，2019 （4 ）：63-68.

[2]潘峰.大型基础设施项目投资决策分析[D].长沙：中南大学，2010.

[3]张春红.“一带一路”背景下我国企业对外投资重大工程项目风险评估研究[D].南京：南京信息工程大学，2019.

[4]赵钊露.“一带一路”背景下我国重大工程项目投资风险预警研究[D].南京：南京信息工程大学，2019.

[5]陈真真.基于目标进展视角的承诺升级研究[D].上海：上海师范大学，2017.