关于推进我国义务教育均衡发展的经济学思考

一、以标准化办学推进义务教育的区域均衡 区域经济与社会差距的存在，导致我国义务教育领域资源配置的不均衡，进而导致区域教育机会和教育绩效差别很大。区域教育不均衡现象主要有以下表现：教育经费投入的差距、学校建筑设施的差距、学校设备资产的差距、师资力量的差距、学生素质的差距、学校管理水平的差距等。 义务教育的区域不均衡在经济学意义上违背了“帕累托最优”的资源配置原则。“帕累托最优”要求教育资源的供给与需求达到动态均衡，使每一个体都获得最大教育收益，使全社会的人力资源得到充分开发。这也就要求区域教育均衡化发展，即不仅教育所培养的劳动力在总量和结构上满足区域经济、社会发展的需求，而且有助于消除区域收入差距、区域社会福利差距和社会阶层差距。 实施区域义务教育均衡，不是抑优扶弱，更不是削峰填谷，而是应该尽可能扭转不发达地区义务教育经费不达标、校园不达标、师资不达标、设备图书不达标乃至教学质量不达标等现象，尽可能达到标准化办学水平，从而缩小与发达地区的办学差距。 实现标准化办学，最重要的措施是通过政府的公共资源配置均等化、同质化，对办学所需要的经费、师资、设备、校舍等方面按标准给予配置。主要措施如下。 一是经费拨付标准化。要合理建立中央政府、省级政府对地方义务教育财政转移支付制度，加大对边远贫困地区的财政扶持和政策倾斜。还要注意对经费实施统管，绝不搞“形象工程”“窗口学校”，尤其要对社会捐助经费加强管理，并给予合理分配，从源头上把住义务教育均衡发展的口径。 二是硬件配置标准化。为了缩小学校在校舍、设备、图书等办学硬件方面的差距，不发达地区要用好用足中央和地方各级政府的教育扶贫政策，做好学校布局和资源配置的中长期规划，对办学所必需的各种设施和设备按统一标准给予配齐配足。 三是师资配备标准化。当前要持续实施不发达地区的义务教育学校教师特设岗位计划，吸引优秀的高校毕业生到边远地区从教，解决薄弱学校教师后继无人问题；要特别注意配齐音乐、体育、美术等薄弱学科的教师，逐步推行小班教学，缩小教学质量上的差距；不发达地区应与发达地区共同合作，运用多种手段加强对薄弱学校教师培训的力度，使他们达到骨干教师的水平。 四是招生方式标准化。要强化小学与初中开展素质教育的连贯性，实行完全中学的初中与高中脱钩，并尽可能缩小重点中小学和示范学校与一般中小学的差距。在政策操作层面上，还可以实行将优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到县域内各个初中，保证每个初中都有一定比例的学生升入优质普通高中和优质中等职业学校，从生源上确保初中学校的均衡发展。 五是评估制度标准化。要尽快研究制定义务教育均衡发展的监测与评估标准，特别要制定好不低于国家标准的本地区义务教育学校办学条件的“最低保障线”，并从法制层面给予保障。同时，要充分利用均衡发展状况的监测数据，建立对各级政府推进义务教育均衡发展的绩效考核制度，对不能落实义务教育均衡发展的地方政府领导给予问责。 当然，实施标准化办学，并不等于“一刀切”，更不是“一统化办学”，也不意味着一些已经达标甚至成为优质学校的办学单位要受到发展的限制。从统筹兼顾的观点出发，一方面，尚未达标的中小学应通过自身努力和政府的补偿性政策支持来实现标准化办学；另一方面，已经达标甚至“超标”的中小学校不应该继续获得政府与社会的“重点”扶持政策和资助，但仍然可以通过自身为主的努力，着力在办学特色上下工夫，继续为“质量先行”做出表率和示范。 二、以一体化教育推进义务教育的城乡均衡 我国义务教育城乡不平衡现象主要表现为：教育资源分配上向城市倾斜，示范校、达标校都集中在市区；教育机会选择上向城市倾斜，优质生保送生也都集中在市区；教育激励举措向城市倾斜，教学名师、高级教师也都集中在市区；教育氛围营造上向城市倾斜，文明校、先进校都集中在市区。可见，城市学校因义务教育不均衡而锦上添花，而农村学校却被釜底抽薪。 城乡义务教育不均衡的背后原因是城乡二元结构体制的存在，即由于“差别原则”的存在，城乡教育经费预算和拨款机制存在差别；“歧视原则”的存在，户籍制度人为烙记城乡教师的身份鸿沟；“劫贫济富”的现象存在，优质学生被掐尖，留守儿童受漠视；“马太效应”的放大存在，城市优质学校的发展往往压制农村特色学校的发展空间；“互补机制”的严重缺失，各种结对子学校还做不到相互促进、携手共进。 城乡义务教育不均衡，在于我们认识上的长期误区和政策上的明显失误。 第一，把放任发展等同于均衡发展，过于强调“以县为主”举办义务教育的责任和义务。一些农业比重较大、城镇化步伐较慢的乡镇往往难以筹集义务教育经费，各种教育资源也是从乡镇向县城集中，其结果只能加剧城乡义务教育不均衡。 第二，把平均发展等同于均衡发展，过分强调城乡经费的均等化。平均发展就是简单地平均分配教育经费，简单地把优质学校的教师派到薄弱学校任教而没有跟进配套条件，简单地扩建农村校舍和增添实验设备而没有提升利用效率的措施，这种做法只对存量资源机械地拉平，并不能形成资源的增量，也不利于长期效率的提升，其结果只有平均，没有发展或发展不快。 第三，把同步发展等同于均衡发展，城乡学校建设一个模式。城乡之间的教育环境总有差别，城乡之间的同步发展是不可能的，同步发展最终只能导致畸形发展。例如，乡村学校的学生家庭贫富悬殊较大，留守儿童较多，应给予更多的助学与助困经费，否则就会出现辍学率上升现象；还有乡村学校应该有健全的寄宿制度和条件，以解决山区儿童上学远的问题，但这方面的工作并未到位。 根据上述比较分析，必须合理地设计城乡义务教育一体化框架以实现发展的均衡。城乡义务教育一体化的对策设计应该包括如下几个方面。 一是政府应扩大公共服务，合理配置教育经费。义务教育是公共产品或公共服务，政府提供的义务教育应普惠城乡，从而确保义务均衡发展的权利公正和机会公平，这是城乡义务教育一体化、均质化的必要前提。

二是实施“祛弱扶贫”的倾斜政策，在短期内改变农村义务教育的面貌。要大幅度提高农村学校的生均财政拨款和生均公用经费，设立专项基金，给“特岗教师”和支教人员更多的津贴，吸引更多的教育资源向农村合理流动，确保农村学校迅速按标准办学。 三是培育农村学校的自主“造血”功能，实施并完善义务教育均衡发展的长效机制。义务教育阶段不设重点和非重点学校、重点和非重点班，对留守儿童、流动儿童提供更好的义务教育条件；实行教师“县管校用”，把教师到农村顶岗任教作为长期制度落实下来；加强农村校长和教师的培训力度，构建城乡校长的交流任职制度等，促进农村弱校变强、不达标学校变为达标学校。 四是通过强校帮弱校、大校带小校，争取校际合作关系的实质性拓展，最终实现城市强校、大校和农村弱校、小校的横向联合，并有可能走向实质性融合，最终以城市“总校”和农村“分校”的形式实现经费、教师、设备、校园、学生等方面的资源共享、资源互利，这应是城乡义务教育“渐进性”均衡的路径。 最后，还应该指出，随着城镇化势头的逐年抬升，农民进城和城乡一体化的浪潮也将持续高涨，超过一半以上的人口将进入城镇成为市民，不可避免地减少农村义务教育的存量，同时增加城市义务教育的流量，“教育城镇化”将是中国城镇化历史进程中的一个亮点，也将是义务教育均衡发展的一个高度。从长期来说，只有以城镇为基本依托、城乡为一体融合的义务教育，并按照教育资源趋于优化配置的需要调整布局，尽可能做到“小学在乡”“初中进镇”“高中留城”，才能从根本上最终解决义务教育的城乡均衡问题。