“十一五”期间及２０２０年西部地区职业教育发展战略研究

[摘 要]职业教育是教育和经济相结合的最直接的教育形式，是最易实现教育产业化的教育类别。由于职业教育所培养的人才能直接进入市场，服务于经济，检验于竞争，因此，对西部地区而言，职业教育要适应西部大开发的人才市场需求，就应建立结构合理、规模适当、具有特色和优势的职业教育体系。

[关键词]西部地区；职业教育；战略研究

一、西部地区职业教育的发展成就

第一，伴随着计划经济体制转轨、产业与就业结构的不断调整以及国家与各级地方政府对职业、就业资格准入制度建设的大力推进，西部地区的职业教育得到了进一步发展，目前已经基本构建了比较完整、比较规范、比较合理的，从初等教育、中等教育到高等教育的，职业学校教育与职业培训并举的，职前教育和职后培训兼顾的，多种形式办学的职业教育体系。

第二，随着职业教育改革与发展进程加快，西部地区各省、市、自治区都积极调整当地职业学校教育和职业培训政策；职业教育体制改革不断深化，运行机制和办学体制趋于灵活、多样化，职业教育与当地经济和社会发展的人才结构、产业结构及就业结构逐步走向适应，使得西部地区发展具有西部地域特征、地方特色的职业教育逐渐成为现实。

第三，随着社会进步和各行各业对于实用性、职业化人才需求的增多，西部地区职业学校教育和职业教育培训逐步加强，各地区和各行业都想方设法增加对职业教育的投入，职业教育办学水平和办学效益逐步提高，其空间分布和地理分布及专业分布推动了职业教育总体办学水平的提高。

第四，社会分工的细化和职业的频繁更替逐步加深了西部地区各行各业对于职业化、实用性人才的多层次、多规格的需求，社会各行各业日益重视职业实用性与职业教育的终身化与高层次化，而职业教育立法所取得的成就有助于各行各业对于职业化、实用性人才的合理性需求，有利于保护劳动者的劳动权益。

二、西部地区职业教育发展中存在的主要问题

第一，职业教育就是就业教育。由于对职业及职业教育的认识不足，职业教育的地位和作用未能引起西部地区一些领导和主管部门的足够重视。各级职业教育之间衔接不连贯而导致发展不均衡，初等职业教育和初级职业培训占很大比重，中等职业教育逐步被压缩，高等职业教育比重也较大，但办学质量和效益都不高。这种职业教育体系是很难适应西部地区经济发展对各类专业人才的需要的。

第二，职业教育是彰现现代教育经济功能的主要突破口。由于受经济和社会发展条件所限，在发展职业教育的实践中，各层次职业教育的发展规模、速度、结构及人才培养的规格要求远远不能与西部地区社会经济结构和社会生产力发展水平相适应，职业教育缺乏与经济建设和社会发展的有效结合。

第三，农村是西部大开发战略实施中的一项难题。农村和农业类职业教育相当薄弱，无论是教学设施，还是师资水平、管理水平，都远远比不上城市职业教育，城乡差距在拉大。同时，由于发展条件所限，职业教育通向农村的途径和道路依旧十分艰难，很多农村初中毕业生的升学率在30％左右，70％的未升学者只能外出打工或在家务农，农村剩余劳动力转移培训工作开展得并不顺利。

第四，从总体上看，西部地区还没有形成以政府办学为主、社会力量多种形式办学的新格局；中等职业学校条块分割严重，布局结构不尽合理，校均规模还不大；高等职业教育的体制改革使得教育资源得不到优化，办学效益不高，容易形成重理论、轻实践的状况；职业教育投资体制、办学体制、管理体制、教学模式和运行机制还不能很好地适应西部地区经济体制和经济发展的需要。

第五，各层次职业教育发展较慢，基础较差，课程体系基本上都是沿袭普通教育的模式，并按科学门类与学科自身的逻辑结构来设置课程，结果是毕业生不能适应社会人才流动和企业以及用人单位的需要。在课程开发与教学改革方面，模式简单、呆板，方法陈旧、单一，改革的力度不大，在专业设置、课程设置、教学内容等方面还存在很多问题，导致课程开发与教学改革收效甚微。

第六，“双师型”教师是职业教育发展的关键所在，职业院校的教师既要有丰富的实践经验和很强的操作能力，又要掌握相关的专业理论知识。由于西部地区职业教育师资来源比较单一，职业教育师资的培养和教育制度还不完善，各层次职业教育“双师型”教师非常缺乏，专业素质和职业技能相对较低。2000年全国职业高中专任教师学历合格率达到44．33％，而甘肃省只达到32．96％。

第七，经费投入不足和办学条件较差一直是多年来制约我国西部地区职业教育健康、持续、快速发展的重要因素。职业教育经费投入的严重不足，影响到职业教育的健康、持续发展，多数职校办学条件改善步伐缓慢，不少学校实验基地和设备不能适应教育工作需要，有的学校必要的教学环节不能得到保证。

第八，由于执法力度不够等原因，劳动准入制度没有得到很好实施，一些用人单位，特别是私营企业继续招聘未经职业教育和培训的低素质劳动力，不仅占用了职业学校和培训机构毕业生的就业机会，也为安全生产带来很大隐患。职业与就业资格准入制度亟待进一步完善，职业教育的法律法规亟待进一步规范。

三、西部地区职业教育发展的战略思考

1．战略原则

(1)持续发展、重视协调的原则。在以西部大开发为机遇、以经济建设为中心的发展原则上，积极协调职业教育内部、职业教育与其他各类教育之间以及职业教育与社会各系统之间的关系，在推进西部地区经济、社会持续发展的过程中，促进人与自然、环境、生态、科技的协调，始终坚持西部地区经济、社会与生态环境、各级各类教育、科学技术等相关因素的协调发展。

(2)科教兴国、不断创新的原则。坚持“科学技术是第一生产力和当代先进生产力”的指导思想；坚持“百年大计，教育为本”的发展原则；坚持“科教兴国”与“可持续发展”的战略方针；根据职业教育与经济发展的密切关系，把科学技术和教育密切结合起来，充分发挥科学技术的生产性、技术性、工具性和教育的先导性、全局性和基础性作用，不断加快科学技术和职业教育创新步伐。

(3)政府调控、市场调节的原则。充分发挥政府、企业、民间组织和社会公众等方面对职业教育需求及就业信息反馈的灵活性与积极性；政府和各行各业都要加大职业教育经费投入，强化行政监管职能，提供良好的政策环境和公共服务，充分运用市场机制，积极调动企业、民间组织和社会公众参与西部地区职业教育的发展。

(4)积极参与、广泛合作的原则。利用职业的流动性和职业教育全球化的特点，积极参与国际交流与合作，加强职业教育及现代远程教育对外开放与国际 合作的力度、深度，积极引导职业教育参与经济全球化和多元化发展，积极借鉴发达国家发展职业教育的先进经验和管理模式，利用国际、国内两个市场和两种资源，寻求多种合作和多样参与，在更大空间范围内推进职业教育的可持续发展。

(5)重点突破、全面推进的原则。在国家已经将西部地区职业教育纳入“十一五”工作重点后，各级人民政府和各级教育行政部门要出台相应的政策和措施，要强化管理，统筹规划，突出重点，分步实施，集中必要的人力、物力、财力，选择能够促进西部地区职业教育发展的重点行业和重点区域，优先发展，重点突破，在此基础上，全面推进职业教育可持续发展战略的顺利实施。

(6)公平公正、机会均等的原则。在提高职业教育质量的同时，要提高职业教育与其他各类教育资源和信息的公开化、合法性、透明度和公众知晓率；在实现西部区域内职业教育发展形式多元化和办学模式开放化、多元化的基础上，进一步提高教育民主和教育机会均等，以确保人人都可以接受到良好的职业教育和技能培训。

(7)适度倾斜原则。国家应对西部地区职业教育发展给予适度的倾斜。比如，加大对于西部地区职业教育发展专项资金的支持力度，减免教育附加税，费改税，以期增加西部地区教育发展对外资的吸引力和对本土教育资源的保护，而这类教育政策支持应该成为西部地区教育发展政策与措施的主体。

(8)同等优先原则。在全国各地区都存在同样的教育政策需求，但需要具备严格的条件的情况下，国家对西部地区给予“同等优先”的支持。这类政策尤其体现在与职业教育密切相关的金融领域和高利润行业，在不违背商业原则和国家政策及金融风险的前提下仍然有政策利用的空间。虽然这类政策成本和风险较小，但对西部地区职业教育发展的支持程度却不小。

2．战略管理

(1)观念到位。树立教育在全面建设小康社会中具有先导性、全局性、基础性地位的观念，树立职业教育就是就业教育的观念。要更新观念，转变思想，认认真真地把职业教育作为促进劳动力就业和人力资源开发的大事来优先考虑。要教育广大群众克服“读书无用论”的思想，消除鄙视职业教育的偏见，提倡教育民主和教育机会均等，努力营造一种全社会尊重知识、尊重人才、重视教育、参与教育的环境和氛围。

(2)政策到位。政策是促进职业教育健康、持续、快速发展的重要保障，同时也是各级政府能否重视职业教育的实践所在。党和政府历来十分重视发展西部地区的职业教育，并出台了一系列政策。目前国家已经将西部地区的职业教育列入“十一五”工作重点，并启动了“西部地区职业教育振兴工程”和“2003～2007农村剩余劳动力转移培训工程”。2002年和2004年国家召开两次全国职业教育工作会议，对于西部地区的职业教育的改革与发展也进行了总体部署和安排。

(3)经费到位。西部地区经济基础薄弱导致了职业教育发展速度缓慢，职业教育的投入也远远不能满足职业教育发展的需要。因此，各级政府和各行各业都必须首先增加职业教育经费投入才可以确保职业教育可持续发展；其次要转变职业教育经费筹措观念，建立以国家为主体，地方、企业、个人、民间组织及国际组织广泛参与、多渠道筹措资金的职业教育融资投资体制，逐步形成“以政府办学为主、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制”。

(4)师资到位。目前，由于各方面原因造成西部地区的职业教育师资来源比较单一，职业教育师资的培养和教育制度还不完善，职业教育师资，特别是专业课教师、实验实习指导教师数量不足，骨干教师和“双师型”教师比较缺乏，高级教师比例偏低，一些中等职业院校教师本科学历达标率低，专业素质和职业技能亟待提高。据统计，西部地区各省、区职业高中专任教师合格率平均约为32％，“双师型”教师约为10％。这种状况严重制约着职业教育质量的提高。

(5)技术到位。由于西部地区职业教育发展迟缓，加上职业学校和职业培训机构教学设施陈旧、老化，很多教师和管理人员对现代教育技术掌握程度较低，大量的现代化教学设备和工具及一些实验仪器被搁置，而且有相当一部分教师拒绝使用这些先进的教育手段，并且认为这些“新玩意儿”没有给他们的教学改革与课程开发带来多大的改进。因此，现代教育技术只有适应西部地区职业流动与更迭，适应职业教育正在发生的包括教育体制、教育结构及教育理念在内的深刻变革，才能为西部地区职业教育的发展提供教育技术支撑和资源共享服务。

(6)制度到位。西部地区的职业教育制度由于受思想观念和行业资格准入以及经济发展条件的束缚，存在着一定的缺陷，影响了西部地区职业教育改革与发展的进程。因此，在行政许可和法律允许的范围内，必须对西部地区现存职业教育制度进行科学、合理的改造和全面创新，为促进西部地区职业教育改革与发展进行良性的制度设计并由此引起职业教育制度设计的整体创新和整个职业教育发展模式的现代转型。

四、促进西部地区职业教育可持续发展的若干策略

1．转变观念，提高认识，加强政府对职业教育的领导和管理

世界上许多国家的职业教育都经历了职业教育培训规范化阶段，即国家对职业教育统一进行管理，而后政府与企业合作，共同承担职业教育。因此，西部地区的各级人民政府要转变观念，提高认识，加强对职业教育工作的领导，把职业教育工作纳入当地经济和社会发展的总体规划，列入政府的重要议事日程，帮助职业学校和职业培训机构解决实际困难和问题，调动和保护社会各个方面兴办职业教育的积极性，充分发挥行业、企业、社会中介组织在发展职业教育中的作用。

2．整合资源，调整布局，开创西部地区职业教育事业新局面

在市场经济条件下，西部地区职业教育的发展首先要面向市场。走向市场就必须实施资源重组，通过联合办学等渠道来不断提高职业教育的办学功能和办学水平。淡化各层次职业教育与成人教育及普通教育的界线，按照行政隶属或专业分类，进行有效、优质教育资源的合并、重组，并在实践教学中进行相互渗透，优化组合。根据目前西部地区职业教育办学模式和发展现状，建议采用多种方案进行全方位、深层次的改革，以促进西部地区职业教育的可持续发展。

3．深化改革，促进职业教育与经济建设、社会发展紧密结合

积极进行职业教育体制改革和机制转型。在职业教育改革与发展进程中，不断强化市(地)级人民政府在统筹各层次职业教育发展方面的责任。省(自治区、直辖市)所属中等和高等职业学校可以由省级有关部门与职业学校所在市(地)联合共建、共管，增强其为区域经济服务的功能。深化职业教育办学体制改革，促进职业教育与当地经济建设与社会发展的紧密结合，逐渐形成以政府宏观管理为主、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。

4．严格实施就业准入制度，加强职业教育与劳动就业的联系

发达国家推动职业教育快速发展的一个重要举措是国家全面推行职业资格准入制度，以期建立完善、科学的职业资格体系。对于西部地区而言，要使劳动者具备职业技能和创业精神，就必须在一些相关行业和关键性领域内逐步推行职业资格和就业资格准入制度，使学历教育和职业教育及就业教育在整个西部教育发展体系中并重。同时，要不断加强职业教育与劳动就业之间的密切联系，逐步完善职业教育的学历证书、培训证书和职业资格证书制度。

5．多渠道筹集办学资金，增加职业教育经费投入

现阶段，西部地区各级人民政府应通过多种渠道筹集职业教育办学经费，加大对职业教育的经费投入。省级人民政府要制定本地区职业院校生均教育经费标准，并依法督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。县级以上地方各级人民政府和国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长，确保公办职业学校教师工资按时足额发放，并监督民办职业教育机构按时足额发放教师工资。建议中央在实施“西部地区职业教育振兴工程”的同时，在中央财政中增加职业教育专项经费，重点用于西部地区职业教育师资培训、课程教材开发和多媒体教育资源建设以及骨干和示范职业学校建设。

6．加强职业教育“双师型”师资建设，加快职业教育发展步伐

在师资建设方面，要积极开展以骨干教师和“双师型”师资为重点的全员培训，提高教师的职业道德、实践能力和教学水平。政府和职业院校应积极鼓励教师在职攻读相关专业学位，提高学历层次。要有计划地安排教师到企事业单位进行专业实践和考察，提高教师的专业水平。广泛吸引和鼓励企事业单位工程技术人员、管理人员和有特殊技能的人员到职业院校担任专、兼职教师，提高具有相关专业技术职务资格教师的比例。深化职业院校人事制度改革，在职业院校推行教师全员聘任制和管理人员公开选拔、竞争上岗和职务聘任制度。加强职业教育师资培养培训基地建设，逐步完善职业教育师资培养培训网络。

7．加强职业教育法规和制度建设，加大职业教育执法力度

以法治教，建立和完善职业教育法规制度是职业教育迎接知识经济与市场经济体制挑战的重要措施。政府对职业教育的重视和支持在职业教育立法上可以得到体现。在这方面，美国、日本、前苏联等职业教育起步较早的国家都有可资借鉴的经验。制定《职业教育法》，旨在建立健全职业技术教育保障体系和政策机制，对职业教育的可持续发展具有重要的指导意义。事实证明，为职业教育立法，加大职业教育执法力度，能有力地保证职业教育的长期、稳定、健康的发展。

8．积极开展对外合作，搞好发达地区对西部职业教育的对口支援

积极引进国(境)外优质职业教育资源参与西部地区职业教育事业的改革与发展，鼓励国(境)外组织和个人依照我国法律和办学资格要求，到西部地区合作举办高水平的职业学校或职业培训机构。积极进行与国内发达地区及联合国教科文组织、世界银行等机构关于职业教育工作的交流与合作。加强东西部职业教育的交流与合作，西部地区各省、市、区和职业学校也应该主动向东部发达地区学习，寻求支援，进行交流与合作，促进西部职业教育的发展。