从一元控制到多元治理：世界高等教育质量保证发展趋势探析

20世纪90年代以来，高等教育质量保证运动在世界范围内广泛兴起。由于政治、经济和文化背景的不同，特别是在各国高等教育管理体制、原有高等教育评估的基础等多种因素的作用下，各国高等教育质量保证实践体现出不同的模式特征。但是，在经济全球化、高等教育国际化的背景下，各国高等教育质量保证的发展又呈现出一些共同特征与基本走势。

一、权力结构的均衡化

西方高等教育在经历了20世纪60-70年代的“黄金时期”后，于80年代纷纷开始了高等教育改革。在高等教育管理体制改革方面，中央集权型管理体制与地方分权型管理体制、市场主导型管理体制与政府控制型管理体制相互吸取对方的优点，不断走向融合，寻求在新的起点上达成新的平衡。反映在高等教育质量保证上，其发展的趋势之一就是高等教育质量保证中的三种基本力量，即国家权力、市场和院校自冶，逐步走向相互制约与平衡。

1.原来以政府为主导的控制型模式，注重赋予高校更大的自治汉，并越来越多地吸取社会中介组织的力量参与质量保证

从本质上讲，市场调节和国家干预都是现代市场经济体制运行必不可少的，但是，市场始终是第一机制，国家为第二机制，只有市场调节不了或调节不好的，才需要国家政府的调控。在高等教育领域，要发挥市场主导作用，其前提是政府必须简政放权，确立高校的市场主体地位，给予高校充分的办学自主权。这是因为，如果高校不是市场主体，就不具备参与市场竞争的资格，也就难以在市场竞争中获取教育资源，这也意味着政府必须完全负责提供高等教育发展所需要资源。然而，在高等教育规模不断扩大的情况下，政府的高等教育财政支付能力已捉襟见肘。因此，政府有必要通过放权，赋予院校以市场主体地位，让院校在市场竞争中去获取资源，在市场竞争中发展壮大。

20世纪80年代以来，在许多传统上实行政府控制型管理体制的欧洲国家，其高等教育改革主要围绕如何通过分权、“松绑”、增强院校自治等方式达成国家、市场与院校之间的平衡。各国通过改革，力图形成一种交换和平衡：一方面，政府放权，院校自治，另一方面，实行绩效责任制和质量保证制度。例如，自20世纪70年代以来，高等教育国家计划性最强的法国，其高等教育改革的议题之一就是大力提倡将市场原则引入高等教育领域，不断扩大高等学校在行政管理、教育、研究和财政上的自主权。体现在高等教育质量保证上，就是加强高等教育评估组织的独立性。1984年成立的法国国家评估委员会(CNE)在监控高等学校的办学质量、政府的资助水平和经费的合理使用等方面发挥着重要作用。再如，荷兰政府在

1985年发表了题为《高等教育：质量与自治》的文件，允诺如果大学能够保证其质量的话，政府将给予其更多的自治权和更大的自主权。在荷兰高等教育质量保证中，属于非政府组织的荷兰大学协会和荷兰高等职业教育学院协会，以及2002年以后成立的众多外部访问和评估组织(VBIs)，如荷兰大学质量保证协会(QANU)、荷兰质量局(NQA)等都发挥着非常重要的作用。

2.在自主型模式和市场型模式中，政府通过立法、对评估机构的认可、对评估结果的有效利用等方式使其力量得到了加强在大学质量管理上，英国传统上由大学自身负责教育质量，政府不干涉大学内部事务。20世纪60年代至90年代，英国高等教育实现了由精荚型向大众型的转轨。大众化伴随着多样化——模式多样化、学生多样化、背景多样化、学习方式多样化，因此严格立法、规划、监督和评估更加重要。从《罗宾斯报告》后国家学位委员会(CNAA)的成立到《迪尔英报告》后高等教育质量保证署(QAA)的组建，无不反映了英国政府在高等教育质量保证中的作用。

实行市场型模式的美国则是采用高等教育界引以为自豪的认证制度，其自愿性、民间性、自治性等特征，正随着联邦政府的介入而发生改变。联邦政府通过立法、经费资助、对认证机构的授权与认可等途径加强了其在高等教育质量保证中的影响力。有学者在论及美国高等教育认证制度的特点时，将其概括为“自愿与强迫相济、独立与制约相倚、科学性与民主性兼顾、自治与责任并重”，是比较恰当的，反映出美国高等教育质量保证中政府的力量在加强。

二、质量保证主体多元化

从欧美发达国家高等教育质量保证的改革与发展来看，高等教育质量保证主体大多经过了从一元控制到多元管理的变革，政府、高校与社会相互分工与协调，共同参与高等教育质量保证。

1.以自我评估为核心的院校内部质量保证在整个高等教育质量保证中处于基础地位

在西方发达国家高等教育质量保证中，有关各方达成的—个重要共识是：必须充分重视高等教育机构的自我评估和改进。高等教育是一种发生在高校内部的专业活动，其主体是学术人员，高校及其成员改进与提高质量的动机是内在的，不能从外部强加，而只能被激发、被强化。因此，外部评估最重要的功能，应该是集中于为高校自我改进与提高提供持续、稳定的支持，使高校及其成员能够在一个良好的制度环境中关注其专业活动的质量。作为高等教育质量保证的内生要素，自我评估经济有效，能增加被评估单位的主人翁意识和责任感，提高评估后质量改进的可能性。范富格特曾经评论道，在高等教育质量保证中，只有当高校教师认为质量保证活动是其分内事，整个活动才可能成功。因此，各国都非常重视学校的自评，院校内部质量保证是外部质量保证的前置条件。

另一方面，在外部力量日益渗透到高等教育质量保证中的情形下，高校积极主动地建立自我保证机制，是保护学术自由、院校自治，也是向外界证明其质量与效率的一种有效手段。对院校而言，自评是其日常的一项质量保证环节。正是通过不断的、形成性的自我检查、反省，日积月累，才能使保证机制运行起来。从而有效地促成质量的提高。例如在英国，各校均设内部质量保证机制，特别是在专业的规划、审批、保障和审查等重要环节上把住质量和标准关。多数学校既实行经常性的保障，又对各专业实行周期性的审查；同时一些学校还聘请校外督察员和学术审查员，他们都是来自其他学校或相关领域的学术专家。校外督察员的主要任务是对大学学生是否达到学校的学业标准进行动态的评估，检查学校在给予学生成绩和学位时是否严格依据学校订立的标准，对学生的评价是否有效和公平。学术审查员每隔6年对大学进行总体的审查，看该大学的办学标准是否保持在合适的水平。QAA现在的外部评估，开始侧重于院校审核，即对院校内部质量保证制度及其运行情况的监督与检查，以突出院校内部自我质量保证的基础作用。

2.国家主导高等教育质量保证的发展方向，将质量保证作为推进高等教育改革的政策工具和维持国家对高等教育影响力的重要手段

在影响高等教育质量保证发展的众多因素中：国家的作用无疑是最为直接和重要的。从宏观高等教育政策看，高等教育质量保证的兴起，是政府改革高等教育体制、努力提高高等教育质量、促使高等教育更好地适应经济和社会发展需要、满足公众不断增长的需要等一系列政策的直接结果；从具体的政策看，政府的偏好也在很大程度上决定了本国高等教育质量保证的发展方向。在欧洲大陆国家，政府维持对高等教育传统影响力的政策、直接体现在其质量保证中，如法国、丹麦等国的评估机构均为官方机构。在美国，政府对学生学习结果的关注，引发了美国高校的“评估运动”，传统的认证制度也更加注重对教育结果的评估。不过，国家在高等教育质量保证中的主导作用，主要是通过政策指导与法律规范的方式进行的。一般而言，由政府教育行政部门直接组织实施质量保证活动的情况比较罕见，更多的情形是政府通过立法、财政、对评估结果的利用等途径对质量保证活动施加影响。

3.多种社会力量在高等教育质量保证中发挥日益重要的作用

国际高等教育质量保证的实践表明，社会力量的参与能及时将社会对人才培养的要求、毕业生的就业状况及其他有关信息直接反馈给学校，使学校及时了解、关心社会经济部门和社会发展对人才培养提出的要求，保证高等教育沿着社会需要的方向发展。因此各国都十分重视吸收各种专业组织、社会团体、行业协会等社会力量参与质量保证与评估。在英国，社会力量主要通过以下方式参与质量监督和评价：①校外人员直接参与学校管理。②专门职业团体及其他法定组织的质量评价。各种社会力量参与对院校及专业的评估，有利于赢得公众对评估的信任，同时对高校及其专业的教学也是一种强有力的约束。

三、质量保证的实质性目的与工具性目的有效结合

管理学中，人们常将目的分为实质性目的和工具性目的。前者多是用于表示人们活动的最终意向，因而一般比较抽象和概括；后者则多是用于指导实际工作，因而一般比较具体，讲求可操作性。各国建立高等教育质量保证体系，也不单单是为了实现某一种目的，而是通过一系列内、外部质量保证活动，有效地实现保持与提高高等教育质量、满足外界问责的需要；为政府和社会各界提供质量信息和决策资讯等多种目的。其中，高等教育质量保证的实质性目的乃是质量的保持与提高，其他目的都是工具性的。

在各国高等教育质量保证中，院校自我评估是其日常的一个质量保证环节，通过不断的、形成性的自我检查、反省，学校可以及时获得准确的反馈信息，然后据此分析教育过程中的得与失，并调整学校的教育教学活动，从而确保教育质量的不断提高。在外部质量保证中，外部同行评估与现场访问是最主要的方法，校外的评估小组通常由在该专业有相当高成就的学术人员及有实践经验的人员组成，他们根据既定的评估标准审查自我评估报告，并实地考察被评院校，在此基础上撰写评估报告并提出具体改进建议。评估结束后，被评院校须根据评估专家的整改建议，制定质量改进措施并加以实施，以接受后续评估。可见，外部同行评估除了可以对内部自我评估的效度和信度加以验证外，还可以让学校内部成员感受到来自外部同行的专业压力而作出必要的调整。一般地，评估结果都要以相应的形式予以公布，政府可以据此制定教育规划，作出资源分配等方面的决策；学生可以据此选择院校和专业；用人单位也可以根据评估结果选择毕业生，等等。各国通过院校自我评估和外部同行专家评估的有效结合，使高等教育质量保证的多种目的得以实现。

四、质量保证机构的专业化与系统化

在高等教育质量保证发展过程中，许多国家如英国、美国等曾一度出现过各种评估泛滥的局面。高校既要维持正常工作，又要接受来自不同方面、性质各异、内容重复甚至矛盾的评估。学校只能忙于应付、疲于奔命，不仅浪费了大量资财、精力，而且达不到评估应有的效果，还影响了评估的声誉。于是，在政府中枢决策范围之外建立一种相对独立的中介机构对高等教育实施质量监控、“保持一段距离的引导”的做法被越来越多的国家所采用。

美国的高等教育评估中介机构是独立于政府之外的由院校自愿建立的民间机构，其优势在于可以保证各地方和各学校享有较大的办学自主权。法国的国家评估委员会是一个既独立于国民教育邢又独立于高校的国家行政机构，其评估报告直接呈送总统，主要负责对高校进行整体评估并提出建议。尽管法国的国家评估委员会属于国家行政权力机构，但它与纯粹的政府部门还是有区别的。英国既有由民间学术组织联合组成的评估中介机构，如高等教育质量委员会，也存在以官方为主的机构，如高等教育基金委员会。由于各国的历史背景和文化传统不尽相同，高等教育评估中介机构可以是官方的，也可以是民间的，但有一点是共同的，即教育评估中介机构是具有独立地位的法人实体，是一种专门性的高等教育评估组织。中介机构作为政府、社会和高校三方联系的桥梁，充当了整个质量保证系统的协调者。这些机构制定和实施质量评估的标准和原则，在学校自评报告的基础上组织专家对学校进行实地考察，公布评估的相关结果和信息，为政府有关决策提供信息和依据，从而保证国家高等教育的整体质量水平和办学效率。

评估机构按其作用划分，主要有两种：①组织协调高校评估的机构，大多数评估机构属于此种，如荷兰大学协会、荷兰高等职业学院协会、美国六大区的院校认证机构；②对评估进行评估的机构，即元评估机构，如英国大学校长委员会的学术审议会(AAU)、荷兰与弗兰德地区认证组织(NVAO)、美国的高等教育认证委员会(CHEA)。从国际范围来看，一个责权明确、分工较为合理的评估组织的治理结构已初步成形：政府通过建立相关的法律法规框架，使包括其自身在内的与评估相关的组织在法律框架下运作；政府对元评估组织进行监督与指导，各评估机构在元评估组织的监督与指导下开展评估工作，高等院校负责自我评估，并接受外部评估机构的评估。同时，元评估组织在一定程度上要接受高校的监督，一般而言，元评估组织成员的任命必须得到大部分高校的认可。

五、质量保证内容：输入、过程、输出多个环节并重

高等教育质量不仅取决于物质资源与办学条件，而且依赖于高校的教育教学过程以及对出口的控制。因此，一个全面而完整的高等教育评估指标体系应该是涵盖输入、过程和输出各个质量环节的，应该将条件评估、形成性评估和终结性评估结合起来，才能达到保证质量的目的。只强调输入指标而不重视过程指标，就难以有效地监督和评估高等教育质量的形成过程，就难以发现教育活动中的不足和问题。而忽略输出指标，又会导致高校只重视投入而不重视产出，难以提高教育质量和效益。因此，在质量保证的内容方面，应该实现输入、过程和输出的多个环节并重。

传统的评估比较重视教育资源和教育过程，并且有了一套比较完整的评估方法。20世纪90年代中期以来，各国高等教育评估转向偏重结果，但也不忽视资源和过程。一般而言，高等教育的质量保证由内部保证和外部保证两部分构成。院校内部质量保证多关注输入和过程的运作，对院校教学、科研和社会服务状况进行自我评价，从而促使学校积极参与到质量保证活动中来。外部质量保证多通过同行评议、雇主调查、学生反馈及新闻界排行等来评估学校的整体质量状况，尤其是对输出的结果——学生的综合素质的评估。

六、质量保证程序与方法日趋成熟与稳定

尽管各国高等教育质量保证的具体程序和方法存在差异，但其核心部分是相同的：通常按照“被评院校的自我评估一外部同行评价和专家现场访问一研究评估信息、作出评估结论一发表评估报告”的一般程序进行。

1.以自我评估为基础，同行评估和现场考察相结合

一般地，在各国高等教育质量保证中，各种正式的外部评估都要求被评院校提出自评报告。总结性的自评是对学校一定时期内教育教学工作及成效的全面反映，有利于外部评估专家熟悉情况，有针对性地开展工作，节省时间。同行专家对自评报告进行分析，并在一定时间内对被评院校或是专业科系进行访问，与教师、学生、行政管理人员甚至毕业生代表进行访谈，随机调阅学校的相关文件和资料，了解学校管理的真实情况。在美国，由同行专家进行的现场访问是质量认证活动的重要一环；在荷兰，质量保证不是以大学而是以大学内的院系为评价对象，外部评估专家会访问这一专业的全国所有学院，以保证评估的可比较性；在法国，国家评估委员会对被评学校至少组织两次同行评估。

2.运用绩效指标对高校质量进行评估，定量与定性相结合

绩效指标主要通过对学校的办学成果和学校工作的各个方面进行数量化的测评，由于其简洁、系统的特点，其运用也越来越广泛，在西方国家的高等教育质量保证中起着越来越重要的作用。通过绩效指标的测量，能够提供关于学校运行状况的准确信息，反映高校办学的效率和效益，这不仅对高校自身改进办学实践具有重要的指导意义，而且还使政府对教育工作的决策更加科学化。在英国、荷兰、澳大利亚和美国的一些州，通过绩效指标对学校绩效的评价已成为政府拨款的重要依据。

但是，绩效指标作为评估高校办学质量的一种定量方法，其不足也是明显的：①片面性。②短视性。③局限性。因此，各国在开展质量保证活动的过程中，都不片面追求定量方法，而是把量化评估与同行的定性评估相结合，这样的评估结果也易于为学术人员和院校所接受。

3.评估结果加以报告和公布，并与拨款形成间接联系

高等教育质量评估结果的处理是整个质量保证过程的重要环节，是保证高等教育质量改进和评估活动有效性的基础。各国对评估报告的处理方式主要有两种：①向所有利益关系人公布报告全文。②仅向被评机构提供详细的同行评估报告，只对外界公布报告的摘要。

另外，政府在向高校拨款时也会在一定程度上参照评估结果。英国、日本、澳大利亚等国都在尝试将公立大学的一部分拨款与评估结果挂钩。但是，根据发达国家的经验，评估结果与政府拨款之间最好不存在一种明确的、呆板的直接因果关系，否则会造成高校的迎合意识，即为了获得经费而一味迎合政府的目标要求，而不考虑这些目标要求是否适合于学校自身的具体情况。同时，还有可能造成被评院校在评估中弄虚作假，这将背离质量保证的目的——保持和提高教育质量。

需要指出的是，虽然评估结果与资助决策之间不宜建立起一种直接的因果关系，但这并不意味着二者之间不存在任何关系。实际上，作为高校教育教学质量的反映，评估结果必然为政府、社会各界所关注，二者之间客观上存在着一定的关系，只不过这种关系应该是间接的、灵活的。

4.重视高等教育的元评估

元评估，又称为“再评估”，“后设评估”，即对评估的评估。元评估可从整体上对原评估实施过程的各个部分及结果进行全面、深入的反观、考察，对其信度和效度作出客观、科学、全面的整体性评判与估价，得出评估结论，督促原评估的工作质量。

综上所述，在经济全球化、高等教育国际化的背景下，各国高等教育质量保证均处于不断的变革之中，其变革的基本走势是：综合考虑各主体的利益与需求，制订出能够反映多方意志和利益的质量保证政策并加以实施，以达成自治与责任之间的平衡。