国际视野下的跨境高等教育质量监控

近年来，跨境教育作为高等教育国际化的重要形式之一发展迅猛。全球跨境教育形式的多样化、主体的双重性，再加上举办者受不同利益的驱动，使得跨境教育的质量问题日益突出。为此，各国政府及国际组织给予了相当的关注和认真思考，就如何监控跨境教育质量，促进跨境教育质量保障合作等方面不断进行讨论与交流。本文主要在分析跨境教育类型以及引起质量问题的因素基础上，对输入、输出国的跨境高等教育质量监控体系与范例进行了阐述，旨在为决策者清晰地了解跨境教育质量保障的最新国际形势、完善跨境教育的市场监管体系提供借鉴与参考。

一、引起跨境高等教育质量问题的因素分析

跨境教育并不是一个新鲜事物，从某些方面讲，它比现代教育制度的产生还要早。由于跨境教育的性质与规模在最近几十年里已经发生了很大变化，特别是传统意义上的跨境国际教育交流已被日益增长的教育商业潜能所替代，即从一个国家向另一个国家输出教育，具有了商品贸易的性质。随着教育服务贸易的进展，跨境高等教育的质量问题日益突出。从国际视野看，跨境教育的质量问题有多种影响因素，其中最主要的因素是政府与高校。

从政府层面讲，缺少相关的质量保障制度，跨境教育的质量缺乏控制或监控。虽然许多国家已经建立了教育认证和质量保障制度，但大多数都是针对全国性的教育系统而设的，并不适用于监控跨境教育的质量保障。

从高校一方来看，则存在多种影响因素：首先，高校对跨境教育的性质理解不够，可能会低估有关问题的复杂性。其次，高校内部缺乏跨境教育质量的保障机制；输出高校可能低估了建立控制和保障跨境教育质量制度的必要性，只是简单地认为国内的一套程序可以直接搬用于海外跨境教育，或合作者不会那么关注教育质量。第三，对海外当地的教育制度了解不够；情况不熟悉会就会导致作出错误的、不切实际的决定，从而影响生源质量或跨境教育项目的有效实施。第四，高校获得海外当地的资源有难度；跨境教育需要足够数量和质量的师资、图书等地方资源，但不一定能及时获得，而由输出国提供这些资源成本又高，也不现实。第五，过度依赖缺乏经验的当地合作者；当地合作者缺乏跨境教育的经验，如果过度委托他们，就会产生问题。还有一个因素就是，利用商业机构作为合作方也会导致与运行目标产生冲突。因为商业投资目的是为投资者获取利润，而提供高质量的教育项目，其目标是满足学生的需要。第六，高校之间的协议或合作不适当；合作高校之间经常有一些不恰当的协议，特别是和输入国国内的第三级教育机构合作，有些层次水平不相匹配。第七，管理不当或治理结构不恰当；主要表现在授予学历证书的高校对海外跨境教育的重大决定以及对项目质量的有效监控经常介入不够等等。

二、输入国跨境高等教育的质量监控体系

(一)监控的类型

一般而言，输人国政府是根据本国的资源和管理文化传统采取一种最适合本国国情和需要的跨境高等教育监控模式，但不可否认的是，任何管理与监控制度的实施都会对输出国高校的自治与自由市场的运作产生影响。输入国跨境高等教育监控体系主要有以下四种类型：

1．宽松管制与严格管制

宽松管制是指国家建立许可或注册制度，这种制度性质上相对温和。简单的许可或注册制度使政府能够获得有关跨境教育在市场活动的信息，不过，这种管制是最低限度的，监控的目标也是有限的。随着宽松管制的实施以及本国跨境教育的发展，输入国政府可以适时提出其它一些要求，如要求跨境教育的教师必须注册或具备专业教师资格，或通过设置学术标准和其他要求开始严格管制。这时国家就需要建立与完善认证制度，就跨境高等教育的课程、教学等质量进行严格认证。到了一定程度，输入国还要考虑到国家的经济发展要求，对输入教育的控制不只简单地与学术质量有关，而且还要与国家的需要以及全国的政策有关。

2.外部许可与认证和自我许可与认证

外部许可与认证是指政府建立一种外部的许可与认证制度，这种制度要求所有跨境高等教育必须遵守由外部组织的监控活动。实施外部许可与认证的机构可能是一个政府机构或是一个独立的注册机构或认证机构。

自我许可与认证是指大学本身具有质量认证的能力和资格，因此，跨境高等教育可将质量保障的功能完全授权给跨境教育提供者或海外当地的合作者，政府或认证机构保留最终的核准权。对于不同类型的跨境教育提供者或不同类型的项目或学历证书可以有不同方式的管理授权。

3．强制的依法管理与自愿的激励政策

国家采用喜糖加皮鞭、胡萝卜加大棒的手段建立强制依法管理与自愿的激励制度，利用不同的杠杆来鼓励跨境教育服从管理。一方面，只要符合规定的实施跨境教育的标准和条件，就允许进行跨境教育运作；反之，如果不符合标准就运作则属于违法，应受到相应的法律制裁。另一方面，对于达到规定的条件和标准的跨境高等教育，要给予一些激励政策，如可获得为学生提供贷款的资格等。

4．双轨制度和单一制度

双轨制是指有些输入国不采用同一的国内教育质量监控制度来监控跨境高等教育，而是建立了单独的制度和一系列专门规定来处理跨境教育问题，从而与国内原有的一套教育质量监控制度形成双轨并行监控。例如，可以在同一国家用不同的方式针对不同类型的跨境高等教育进行管理和监控。以香港为例，对于与当地指定的(主要指可自我认证的)高校合作举办的项目实行不同的制度，以区别于那些与其他高校实施的合作项目。

当然，在跨境高等教育监控体系中实行单一制度也是可能的，即这套监控制度同时适用于国内教育和跨境教育，但这种监控制度效果不是太好，因为举办国内教育和跨境教育的性质是截然不同的。另外，举办者的背景和消费者、市场的规模与性质以及与此相关的政治和经济问题等都存在差异。

(二)监控的范例

1．中国香港

香港跨境高等教育的质量监控体系是由立法作后盾的。 1996年香港颁布了《非本地高等教育及专业教育管理条例》。香港跨境高等教育监控制度的特征有：①对远程教育不做强制监控要求；②奖惩结合；香港的监控体系运用了立法，实行对不服从者进行惩罚、对优秀者进行奖励的制度。③认证与注册分离；在法律规定下，所有跨境教育(香港称“非本地课程”)都要强制注册。注册之前，教育机构可自愿寻求认证。认证不是法定程序，而是一个单独的过程，合作办学教育机构可向当地认证机构——香港学术评审局提出申请。注册标准与输出国的标准具有可比性，但认证要以香港当地的标准进行。，④如果非本地院校提供的项目满足注册的法定要求，则允许其与香港第三级教育或非大学教育机构合作。法定的注册是基于项目的。在项目或课程进行了首次注册后，根据法律规定，要求每年进行再注册。⑤香港法律没有要求跨境教育必须符合当地社会的民族、文化、经济等方面的标准。⑥注重消费者保护。⑦学历认可与项目注册不相关；在香港，法律规定学历认可与跨境教育项目注册完全是两回事：根据法律规定进行注册了的项目并不是自动就被政府认可或可以任职的。

2．马来西亚

马来西亚对跨境高等教育的监控体系是政府主导型的，马来西亚规定，①跨境高等教育必须与马来西亚的文化、经济要求相一致；②在马来西亚的海外高等教育提供者必须遵守马来西亚国家质量保障规定。跨境高等教育办学者可以选择要么申请马来西亚境内高等教育举办者许可证，要么通过当地的合作伙伴进行项目交付，注册成私立高等教育提供者。③马来西亚高等教育部的质量保障处(QAD)负责所有公立高校的质量保障。④马来西亚高等教育部的私立教育处负责处理私立高等教育提供者的设置与注册。⑤全国认证委员会(LAN)主要负责教育项目的质量保障。LAN对私立教育举办者提供质量标准和指南，确保其办学质量与公立院校可比。

三、输出国跨境高等教育的监控体系

(一)监控的类型

相对于输入国而言，输出国对跨境高等教育的监控体系似乎并不应该显得那么迫切，但现实表明，输出国也越来越重视跨境高等教育质量的监控，这是基于五个方面的考虑：首先，跨境高等教育质量的好坏直接影响到输出国国家的教育制度、学历资格制度以及个别项目和学历证书的国际声誉；其次，跨境高等教育的质量对国内高校及国内大学生造成影响，如办学者在海外遇到财政困难，会影响到国内高校的正常运转，跨境教育质量不佳，则颁发的学历文凭认可问题会波及国内在海外学习的大学生学历的含金量；第三，国内高校、公民、公司在海外不能提供优质服务，会影响到与外国的国际关系以及国际援助；第四，输入国有权要求输出国某种形式的质量保障或外国政府对教育质量的签署认可；第五，影响整个国际跨境教育办学质量的声誉。

输出国的跨境高等教育质量监控制度相对于其对国内教育质量监控而言还是一个新的领域。从监控方式上看，输出国主要有强制或自愿两种。监控组织可以由政府机构、独立的非营利机构、专业机构等承担，监控方式主要是认可、注册与审核。以澳大利亚和新西兰为参照，其跨境教育质量保障方式是：①运用每五年一轮的审核(有时对新举办的或有特别风险的跨境教育审核时间会缩短)；②由一个独立的机构通过“四段式”的质量保障模式进行，这四段是指自我评估、同行评估、现场评估、公开报告；③利用地区性的质量保障框架来加强合作与理解。

(二)监控的范例

1．澳大利亚

在澳大利亚跨境教育高等质量的监控体系中，联邦政府、州或属地、澳大利亚大学质量管理署AUQA、大学副校长委员会AVCC等分别承担各自的责任。①澳大利亚联邦政府负责跨境教育的机构是教育、科学与培训部(DEST)，该部通过澳大利亚教育国际交流部门来发挥职能。②各州及属地通过地方法律对全国协议进行补充，一方面与整个澳大利亚高等教育审批方式保持一致性，另一方面又有各自的实践特色。由于全国协议对海外的跨境教育并没做规定。因此，许多州和属地因此都不把跨境高等教育的管理看作是他们管理权范围内的事，只有昆士兰和南澳大利亚州例外，例如，昆士兰已经对其海外的跨境教育制定了指南，该指南与UNESCO和OECD开发的《指南》大部分内容是一致的。③澳大利亚大学质量管理署AUQA是一个非政府机构，对整个澳大利亚的高等教育质量保障全权负责。AUQA每五年对大学及州或属地政府的高等教育认证署都要进行一次质量审核。AUQA质量审核是看目的的适切性。申请AUQA的审核是自愿行为。在审核中，AUQA对跨国教育的运作审查得非常仔细，而且根据情况会决定是否有必要到海外进行现场考察。任何海外审核活动都要根据AUQA的审核原则进行。④澳大利亚大学副校长委员会AVCC为了促进办学质量以及加强学生利益的保护，制定了《澳大利亚大学留学生教育实施规定》。⑤澳大利亚对于跨境高等教育的管理规定系统而全面；法律保护使用“大学”术语、高等教育学术授予称号(如学位等)，大学由州专门的法律进行认可，其质量一般是自我认证的，即自己负责其教育质量。对于外国办学者而言，在全国协议中也有专门的认证规定以保证合作项目与澳大利亚院校有可比性。外国项目不能升格为授予澳大利亚学历的项目。

2．美国

美国与其他国家相比，高等教育的质量保障更多地是依靠民间力量而不是政府机构，且具有相当大的分散性。美国有大量的认证机构，可划分为三类：①根据地域划分的地区性认证机构——这些机构主要对整个院校进行综合评估；②全国性的认证机构，主要对有特殊兴趣的办学者进行认证，如神学研究院等，范围横跨整个美国；③专业认证机构，对高校特定(职业)的学习课程进行认证，如法律、医学、护理等专业。美国的外部认证是强制的，在美国高等教育制度中，没有大学自我认证。美国的许多认证机构都涉及到跨境高等教育项目或教育机构的认证活动。美国没有统一协调机构或共同的政策或标准对美国的(海外)教育运作进行认证。一般都是各认证机构自己制定政策、开发标准对跨境教育进行评估。大多数介入美国海外教育机构或项目认证的都是地区性的认证机构。虽然没有统一的海外院校教育质量保障政策，但高等教育认证委员会CHEA一直处在核心位置，在国际上，扮演签订合同的核心机构、国际教育认证的信息源角色。

四、几点建议

综上所述，输入国与输出国在对跨境高等教育的质量保障上目标是一致的，但做法是多样的，从未来看，跨境高等教育的质量保障及国际合作仍然是任重而道远。

首先，输入国与输出国需要相互理解与交流。目前很多输出国对其输出的教育并没有都建立起有效的质量监控制度，有的甚至还是空白。在输入国不断加强质量保障机构与制度建设的同时，需要与输出国的相关运作携手共行。因此，还需要输入与输出双方相互理解，不断地交流信息，共同努力，只有这样，输入国与输出国才能建立起有效的跨境高等教育监控体系。

其次，跨境高等教育的质量监控形式需要因地制宜。从目前现实看，多数输出国的大学具有自我认证的功能，对跨境教育的质量监控形式多用质量审核，如澳大利亚、英国等。另外，并不是所有的国家对跨境教育质量监控都上升到法律层面上的。中国、香港地区、马来西亚等都在跨境教育的法律法规方面有了实质性的进展，但在英国、美国等输出国均没有法律层面的文件来规范跨境教育，而是根据各自的国情，采用集体协议或规定来监控跨境教育。可见，各国对跨境教育的质量监控是采用法律法规还是协议规定，是利用认证还是质量审核需要因地制宜。

第三，慎用“跨境教育”一词。对于“跨境教育”一词的英文，有的国家多用cross-border education，有的多用transnational education，还有的使用international education。这些术语的混用对于熟悉跨境教育领域的人员一般情况下不会引起异议。但在实际意义上这些词语是有区别的，甚至是有较大差异的。这里需要特别提醒注意澳大利亚的特殊情况。由于特殊的地理管辖传统，在澳大利亚，可能州与属地之间的教育合作也属于跨境教育。另外，因为澳大利亚各州的管辖权及教育管理方式存在差异，每每提起一个国家的跨境教育监控制度或方式时，不宜提起这是澳大利亚式的跨境教育监控，因为没有哪个州可以完全代表整个澳大利亚，尽管澳大利亚联邦政府正在积极致力于全国性的跨境高等教育质量保障工作。

参考文献

[1]The 2nd AGM of APQN on Regional Mobility: Cooperation in Quality Assurance， Shanghai， China， Mar 2006， Conference document: UNESCO-APQN Toolkit: Regulating Quality Assurance in Cross-Border Education.

[2]Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education， available at:http://www.unescoorg/education/hed/guidelines

[3]Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education， available at:http://www.oecd.org.