日本教育财政策对我国的启示

日本国土狭小，人口比重相当于国土面积比重的10倍，自然资源特别是作为重要工业原料的矿产、石油等资源十分匮乏。所以，重视教育、重视提高人口素质就成为日本的传统。

一、日本的教育财政政策

（一）日本的教育财政体制

日本的中央政府和地方政府之间纵向的财政不平衡状况十分明显。中央政府每年征收全国财政收入三分之二左右，而它的直接支出仅为全国财政支出的三分之一左右。中央财政收入的一半左右用于向地方政府的转移支付。国家对地方公共团体财政拨款主要是根据日本实施的地方交付税、国库支付金制度和地方让与税。日本没有独立征收教育税的传统，教育财政从属于一般财政制度，教育经费只是从一般财政中划拨，没有独立的教育财政制度。教育行政部门只是对财政所分配的教育经费进行管理。中央政府的教育支出主要用于国立学校的设置与管理所需要的费用，给都道府县、市町村以及学校法人的教育经费补贴、奖学金和教育贷款等费用。地方政府的教育支出主要用于地方上的公立大中小学、幼儿园和公共教育设施的设置，管理所需要的费用以及对地方各公立学校教职员工的工资津贴等进行补助。都道府县主要负责都道府县里教育机构及教育事业的管理经营费、市町村立中小学和定时制高中教职员的工资以及市町村教育事业的补助金，市町村主要负责市町村立中小学的管理经营费和各种市町村教育设施的管理经营费。

为确保教育投入，日本制定和颁布了专门的教育财政投入法规。这些法规对教育机构的设置和管理，对税收、免税和教育投入的核拨乃至校舍和土地的使用等都有规定，因此日本教育经费投入的管理，从宏观到微观，一般都有法可依。比如日本在1893年制定的《实业教育国库补助法》，后来又制定了《公立学校教职员加薪国库补助法》、《青年学校教育费国库补助法》、《关于国立、公立义务教育各学校教职员薪金的特别措施法》，以及二战后颁布的《教育基本法》、《学校教育法》、《义务教育费国库负担法》、《财政法》、《地方财政法》、《地方交纳税法》、《市町村学校职员工资负担法》、《公立高级中学危险建筑物改建促进临时措施法》等。

（二）日本中小学教育经费的筹措

1、小学和初中。日本宪法规定：所有国民须承担保证使其子女接受教育的义务，国家和公共团体设置义务教育场所：义务教育不收费，且教材、午餐、医疗保险也免费供应。义务教育经费由中央和地方共同负担。中央负担各类义务教育学校及养护学校教职员工资的1／2（各类义务教育学校校舍建设的1／2—2／3，各类义务教育学校教材和教具的1／2，并负责全部各类义务教育的书费，入学财政援助的1／2;中等职业教育设施和设备的1／3:发展边远地区教育的1／24振兴社会教育和体育的1／2。都道府县负担各类义务教育学校及养护学校教职员工资的1／2。市町村负担各类义务教育学校校舍建设的1／3—1／2。另外，对于中央所负担的各类义务教育学校的教材和教具、入学财政援助、中等职业教育的设施和设备、发展边远地区教育、振兴社会教育和体育经费的其余部分由都道府县和市町村共同负担。

2.高中。日本的高中和相当于高中的职业教育属于非义务教育，2000年，日本高中的入学率达到96％左右，实际已成为准义务教育。日本的高中分为全日制、定时制、函授制三种，其中绝大多数是全日制学校。从设置上看，分为国立、公立、私立三种。国立高中由中央政府直接开办，经费来自中央政府，公立高中由地方政府都道府县开办，其经费主要由都道府县负责（私立学校由学校法人设立。

（三）日本高等教育经费的筹措

日本的高等院校也分为国立，公立和私立，数量上以私立大学为主导，质量上以国立大学为主导。大学包括学部和大学院。学部阶段的学习相当于我国本科阶段的学习：大学院即研究生院，设有硕士课程和博士课程。根据日本《学校教育法》对教育经费来源的基本规定，国立高等院校的经费由国家负担，以租税为主要来源，另外还有学费、入学金、审查费和医院收入等学校自筹资金，公立高等院校的经费由地方政府负担，国家通过地方自治体会计制度向公立高等院校支付一定的补助金。私立高等院校的经费由学校法人负担，以学费为主要来源，并接受国家给予的经常费用补助金。

1.政府拨款。在日本的现代高等教育发展过程中，中央政府从开始就介入高等教育的发展，这是日本高等教育的一个重要特点。根据1964年恢复的现行国立学校特别会计制度，国家以财政税收支付国立高等院校经费。原则上，国立高等学校的收入不能留在学校内部，应与政府财政拨款合并，共同纳入国家预算中，进行统一管理、分配，由于地区之间经济发展水平不同，必然导致公立高等院校之间的教育条件和教育机会不均等，国家给予公立高等院校适当的补助和采取地方交付金制度就成为必然。基于科学研究对促进社会经济发展的重要作用，日本政府支持高等教育主要是向日本大学提供科研经费。20世纪90年代初，文部省对大学研究经费进行了结构性的调整，在原有国立大学经费的基础上，增加了对科研成果非常突出的院校和研究者提供的特殊经费，以增强竞争意识。政府对私立学校的补助是从二战后开始的，二战后，日本政府认识到吸引民间资本进入高等教育领域可以帮助解决人力资源匮乏和财政资金紧张的困难，于是大力发展私立学校，1975年7月日本颁布并实施了《私立学校振兴助成法》，在法律上进一步确定了国家援助私立学校的责任，使政府向私立高等院校支付补助金有了法律保障。

2.学费。随着日本高等教育大众化，政府对高等教育的资助相对来说已不能满足所有人的需要。高等教育准公共产品的特性，决定了在政府通过财政给予补贴的同时，学生有责任承担一部分教育经费。在日本，国立、公立大学学生的学费负担相对于私立大学学生来说较轻，私立大学学费一般是国立大学的2至3倍。

3.贷学金。日本的贷学金资助政策实行的比较早，而且有自己的特色。日本政府认为，大学生无经济条件完成学业的情况是暂时的，政府可以通过借贷方式给予帮助，等大学生毕业后，用自己取得的收入逐渐返还贷学金。这样，让学生承担一部分高等教育成本，可以减轻政府的负担，且归还的贷学金还可以用来资助更多的在校贫困学生，有利于政府在不增加投入的条件下迅速扩大资助规模。在日本贷学金的管理过程中，日本育英会所起的作用十分明显。日本颁布的《日本育英会法》和《日本育英会法施行令》对育英会的资助目标、组织编制、资金来源、发放办法及回收机制等做出了明确规定。育英会的奖贷学金最早来自民间机构，二战后，私人捐赠已无法满足对贷学金的需求增加，政府提供的资助资金成为贷学金的主要来源。70年代，全球性经济危机对日本经济增长的遏制，使政府财政陷入危机，日本政府将扩张性的财政政策转向以严格控制财政支出为重点的紧缩型财政政策，日本政府把贷学金由无息改为有息和无息并存，并形成了贷学金最终来源，即政府拨款，育英会向大藏省管理的财务投资与信贷基金借款、民间学生资助机构以及从受贷者处回收的偿贷款。

除了以上述资金来源外，日本高等教育经费还有部分来源于社会服务费、大学医院收入和不动产租用费等，私立高等院校还有一些其他类型的收益性事业收入。

二、日本教育财政政策对我国的启示

（一）加强教育立法，完善教育财政法规。我国自1985年起先后颁布了一系列的教育法律、法规，如《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》等，但这些法规只做了“质”的要求，而忽略了“量”的标准，只规定各级政府的共同责任，没有对各级政府教育经费的具体分担责任做出明确具体的规定，缺乏足够有效的监督制约机制，实施过程中随意性较大。修订现行法规中相关教育财政的条款，尽早制定《教育投入法》，以完善我国的教育财政法规体系，使教育经费的筹集、负担、分配和使用都有法可依，责任明确，从而推进教育财政决策的民主化、法制化。

（二）积极扶持民办高校发展，缓解教育经费不足的矛盾。我国高等教育发展遇到的最大障碍就是国家财力不足，从而影响到财政对高等教育的扶持力度。高等教育的外溢性，决定了政府必须积极干预高等教育发展。在我国目前财政状况下，政府大力支持民办高校发展，充分发挥私人提供公共产品的效率优势，可以弥补国家对高等教育投入的不足，使公立高校更多地承担起维护高等教育公平和培养社会精英的职责，私立高校更多地承担起扩充高等教育数量的职责，更好地促进高等教育效率与公平的协调发展。

（三）调整高等教育支出结构，积极增加高等学校科研投入。高校以共享有的人才优势使其在科学研究尤其是基础科研方面具有不可替代的作用，积极增加高校科研经费投入，使高校科学研究工作有长期稳定的财政支持，可以在很大程度上保证高校科研工作的持续发展，发挥高校科研优势，促进高校科研与社会需求结合，在增加高校经费来源的同时，推动全社会的科学技术进步。

（四）设立独立于政府之外的专门从事助学贷款管理事务的组织，确保助学贷款政策顺利实施。我国目前管理贷学金的部门比较多，却难以形成有效合力。教育部是管理贷学金政策的主管部门，但他们对这方面的政策研究并不多；中国人民银行虽然也是贷学金的一个管理部门，但它关心的重点只是如何减少银行贷出资金的风险，难以作出比较全面的有效决策，1998年提出成立的全国贷学金管理中心，也只是一个虚名。参照日本育英会，设置一个独立于政府部门之外的组织，在接受政府拨款后以法律和经济手段按照市场的运作方式来管理资金，提高助学贷款运营的有效性，不失为当前的一个有益选择。