我国电信产业中的垄断经营和政府管制分析

论文关键词: 电信 垄断 政府管制

论文摘要:许多经济学家认为，产业壁垒形成的主要原因是规模经济、沉没成本、差别化经营等。对中国电信产业分析得出的基本结论是:中国电信的主要产业壁垒不是来自市场，而是来自不合理的政府管制。政府管制使得电信价格在电信成本不断下降的情况下仍然保持刚性。分析中国电信垄断经营和政府管制的市场绩效，探讨了不合理管制背后的原因，提出一些促进电信改革，矫正政府管制行为的现实建议。

一、引言——关于电信垄断和政府管制

近年来，我国市场经济改革的步伐很快，一般商品市场上的竞争已经比较充分甚至显得有些残酷。在这种大背景下，个别垄断部门显得越发突出，引发的争论尤其激烈。90年代以后，中国电信市场的扩展非常迅速，从1991年国家对邮政和电信进行分别统计开始，电信产业收入的年均增幅在45%左右(按可比价格计算)。但是，中国电信市场的急剧扩容始终未能摆脱行业垄断的阴影，产业组织状况特别是基本电信产业组织状况，一直没有大的改变。中国电信集团保持着固定电话市场上的绝对优势，中国移动通信及中国联通则垄断了移动通信市场。

中国电信产业被公认为是当今中国投资回报最丰厚的产业部门之一，但接下来的问题是:这么高的垄断利润为什么没有引发投资者的大量进入?国家对电信行业的改革措施为什么没有有效增进社会福利却带来了维护垄断利益的责难?要不要以及怎样才能终结中国电信产业的垄断格局?

在很长一段时间里，电信业被认为是一个自然垄断的行业，为了防止私人垄断带来的福利损失，许多国家都采取了国有的策略。但是，近几十年通讯技术的高速发展，使得同一条电信线路上可以有两个以上的经营者提供可以相互替代的电信服务，电信业自然垄断的基础早已不复存在。80年代许多发展中国家同步开始的电信改革已经取得了明显的效果。为什么中国电信市场依然维持着垄断的格局?有几点解释值得重视:一是电信业对投资的需求量大，进入的门槛较高;二是电信业的规模经济效应使得小规模经营的成本高昂;三是先进入者的网络优势、品牌效应和差别化服务等在位优势。这些看法有一定道理，但我们认为造成中国电信产业垄断经营的更主要原因却是政府管制。所谓政府管制就是指国家通过禁止或强制、取走或给予资金等办法对产业中或者潜在的经营者进行的干预和管理。经济管制理论的中心任务就是解释谁从管制中受益，谁因管制受损，管制会采用什么样的形式，以及管制对于资源配置的影响。

从理论上说，政府管制的目的是维护公共利益，但是由于政府管制的背后实际上是各种力量的平衡，政府管制一般都会偏离公布的目标。根据《中华人民共和国电信管理条例》第二章第一节第七条:“经营电信业务，必须依照本条列的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。”从实际执行来看，电信经营许可证，特别是基础电信业务经营许可证的发放不仅数量奇少，发放的范围也很狭窄，取得这一许可需要支付高昂的成本。从价格管制来看，几乎没有考虑价格与商品稀缺程度的关系以及价格政策对收入分配的影响，管制的结果是对获得许可的经营者有利，对维持和增加该行业的收入有益。所以，要想改变中国电信的垄断格局首先要改革不合理的政府管制，要改革不合理的政府管制首先要改变管制背后失衡的力量对比。

二、我国电信业的产业组织及政府管制现状

按照信息产业部的定义，电信业务分为两大类:(1)基础电信业务，是指提供公共网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务;(2)增值电信业务，是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务。按照这一定义，我国目前从事基础电信业务的公司主要有中国电信集团、中国联通、中国移动、吉通和网通公司等(中国铁通公司刚刚成立，其网络是原来铁路专用网)，从事增值电信业务的公司数量则比较多。对于老百姓来说，和自己生活关系最密切的还是基础电信业务中的固定电话和移动电话业务。电信服务都是建立在公共网络的基础上的，从网络资源来看，我国的有线公共网络资源主要掌握在中国电信手中，中国联通这几年在网络建设上虽然步伐较快，但由于起步较晚，网络的容量和覆盖程度还远远不能和电信相比。这种网络资源的占有状况奠定了中国电信集团在固定电话业务上垄断的物质基础。

从市场情况来看，中国电信集团更是处于绝对的优势地位，几乎所有的固定电话用户都是中国电信用户，中国电信在本地电话、长途电话(不包括IP电话)市场上的占有率几乎为100%，目前为止，联通公司的193长途电话网只在226个城市开通(全国有近700个城市)，并且是附着在中国电信的服务之上的，更不用说广大农村地区了。产业组织分析中常用赫芬因德指数: (i=1，2，3……n)，其中n为产业中企业总数;Xi为第i位企业的规模;X为产业总规模。当HI指数大于0.4时产业中便可能存在垄断问题，而我国固定电话业务中的HI指数接近于1。

对移动通信来说，由于移动通信的传输主体还是在有线网络中进行的，有线网络的垄断使得移动通信的价格居高不下，况且移动通信市场本身的垄断问题也很严重，这样一个垄断的链条对社会福利的危害比一个行业的垄断还要大。在增值电信市场上，虽然竞争相对充分，但由于中国电信既是网络提供者又是竞争对手的这种市场格局，其他企业获利的能力大为削弱，增值电信业务的价格也很难降低，老百姓得到的实惠很有限。

在政府管制方面，我国对电信产业的主要管制机构是信息产业部，由于我国没有相关的电信法案，对电信业的管制主要依靠行业规章来进行，最权威的规章是《中华人民共和国电信管理条例》，它的管理主要包括市场准入、定价和市场规范等几个方面。我国电信市场实行许可证制度，对于许可证的授予作了严格的规定，对于基础电信运营商规定必须是国有或国有控股的公司。从执行的结果来看，我国基础电信许可主要授给了6家公司，其中铁通公司原来主要是负责铁路内部通信，线路也比较陈旧，吉通、网通经营范围很窄，市场影响力非常有限，中国移动和中国电信是纵向分割的，根本不构成竞争关系，惟一的比较有竞争实力的联通公司的经营重点还在移动通信、数据通信和国际通信方面。这样的市场格局对于以网络垄断为核心的电信垄断根本就没有威胁。其实国内并不是没有除电信之外的基础网络，不是不可以将电信的网络拆分，也不是没有有投资实力的大公司，中国电信市场的容量也足以支撑3-4个势均力敌的公司竞争，但是许可证的限制阻碍了这种竞争局面的形成。

从价格管理来看，根据《中华人民共和国电信管理条例》“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经济与社会发展要求、电信业的发展和电信用户的承受能力等因素”。但是，关于电信企业的真实运行成本一直都是讳莫如深的话题，电信成本应该随着技术的发展比较快地下降，但是我国的电信服务价格向下的趋势却不明显，我国电话费价格与人均收入的比重约是美国的30—40倍，而我国区域发展的不平衡性在电信资费中也没有反映。

三、我国电信业的产业组织和政府管制的绩效分析

一般可以用福利分析来评价产业组织的市场绩效。基本公式为:社会福利=消费者剩余+生产者剩余。在对中国电信进行福利分析的时候，有两点主要困难:第一，由于中国电信市场是一个快速增长的市场以及长期保持刚性的电信价格，需求对价格的弹性很难获取;第二，电信部门的真实成本很难从外部观测到。所以我们只能对中国电信因垄断和不合理定价而造成的福利损失做一个粗略的估计。假设电信需求对价格的弹性和电信的边际成本分别为一个固定值，电信业的价格是由政府规定的一个刚性价格PG，它高于市场最优价格PC。在图1中，政府定价条件下的消费者剩余是三角形CDE的面积。垄断者的利润(生产者剩余)等于四边形BCEF的面积，因此净福利损失等于三角形EFG的面积。在这种假设下，电信行业的福利损失主要与两个因素有关:一是电信消费量对于价格的弹性，弹性越大，福利损失越大;二是电信业的平均利润率，利润率越大，福利损失越大。根据1991—1999年的资料，求得电信消费量对城乡居民人均收入的弹性系数约为7.6，考虑到中国电信市场是一个扩展中的市场，我们把这一弹性缩减一半，为3.8。我们对现实价格下电信产业的平均利润率做出一系列假定并且把电信资费的下降理解为居民收入的相对上升，得到如表2的计算结果。

四、中国电信业垄断经营和政府管制原因分析

造成中国电信业垄断经营和政府不合理管制的因素比较多，既有观念上的原因也有利益驱动上的原因。从处于垄断地位的企业来看，中国电信产业的垄断经营直接源于计划经济下的政府垄断而不是企业兼并重组的结果。在管制实施者方面来看，其基本理由是既然电信行业是垄断行业，要减少或防止垄断经营损害公共利益，就应该对其施以政府管制，但问题是为什么管制的措施和结果会偏离这一目标?我们可以从以下几个方面来探索原因:

1.观念误解。长期以来，人们认为电信行业是一个自然垄断的部门，电信业的竞争会导致重复建设，也容易使电信业受到私人集团的控制，私人集团在谋求垄断利润的过程中会带来社会福利的损失。为了防止这种重复建设和控制，很多国家都曾经由政府部门来经营电信系统并且禁止其他竞争者的进入。这种观念在我国也比较流行，再加上电信业一直被视作国民经济和国家安全的命脉，对电信业采取国家垄断的做法当然就很有市场。然而，近几十年来电讯技术的快速发展已经使得即便在同一条线路上也能够容纳多个竞争对手共同经营，电信业自然垄断的基础已经 不复存在。从80年代以来，原来实行电信国家垄断的国家纷纷进行电信改革，其核心就是要使电信业实现产权多元化和竞争，特别是加纳、智利等国通过电信改革极大地促进了本国电信业的发展。

2.利益上的需要。作为垄断企业一方，当然希望尽量保持自己的垄断地位，当这种愿望无法通过市场来实现或者在市场中实现成本很高的时候，就会求助于行政干预从而产生寻租现象。寻租和垄断经常是相伴而生的，一个市场中能够长期保持不正常的垄断经营，背后难免存在寻租。从现实看，我国电信行业的行政主管部门同电信经营企业有着千丝万缕的利益联系，政企分开的任务依然十分艰巨。

3.失衡的力量对比。政府管制一般都有着维护公共利益的目标，但是在实际过程中却往往偏离这一目标。这主要是因为每一项管制措施出台的背后都是多种力量博弈的结果。虽然我国《电信管理条例》第一章第四条规定“电信监督管理遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正的原则”，但背后的力量对比却严重失衡。一方面，垄断企业和政府主管部门有千丝万缕的经济和行政联系;另一方面，消费者缺乏有效的组织，潜在进入者的势力无法与在位的几个大企业集团抗衡。在这种情况下，市场准入、价格调整一系列措施的出台当然就不可能对普通消费者和中小企业的利益给予足够的重视。以今年新出台的电信调价方案为例，名义上是市话上浮，长话下调，总体价格下降，结果却是市话上浮的比例平均为40%，老百姓感到电信支出总体增加了。根据中国电信1999年年报，本地电话业务量占业务总量的51.1%，老百姓的市话需求肯定会受到遏制;长话虽然有一定幅度下调，但由于IP电话的普及和取消了21点到24点间的半价优惠，普通消费者的获利很小。

五、现实的政策选择

要终结中国电信业的垄断经营，必须通过坚持改革来实现。改革中遇到的主要困难有以下方面:一是利益分配的冲突;二是机构设计上的困难，因为反对改革的利益集团会想方设法在管制机构中占据优势地位。尽管如此，我们仍然认为目前就是推进中国电信改革的最好时机，一是因为我国面临着即将入世的外部压力，外来压力是很多国家内部改革的动力;二是这几年我国经济增速放缓，内部要求破除垄断的呼声很高;三是我国有一个坚强有力的政府能够有效地推进改革。

推进电信改革有一个策略问题，首先要在法律和政策范围以内行事，要着力改变管制机构背后的力量对比。为了切实保障消费者主权，要使消费者集团能够有效地组织起来;不仅保证民营企业的合法地位，还要让他们能够影响到现实的决策。要优先塑造国内的有效竞争者，鼓励有条件国有及国有控股企业介入基础电信市场的竞争，要分阶段、分步骤地瓦解中国电信产业垄断经营的局面。

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