浅谈非营利组织与我国农村养老保障

【摘 要】随着我国经济的发展，社会保障制度的完善，我国的农村养老的建立和完善势在必行。文章结合对非营利组织内涵以及作用的考察，分析了我国农村养老保障的现状、困境，并提出了建议。

【关键词】非营利组织；农村社会保障；问题

一、非营利组织的内涵

近二三十年以来，随着科技的迅速发展、经济的全球化、公共事务的日益复杂化，政府面临的内外矛盾日益尖锐，政府的治理环境变得更加复杂多变。面对来自各方面的挑战，重大的组织制度创新和管理创新，管理主体的多元化、各类非营利组织的兴起、社会机制的建设完善就是这种创新。社会公共事务的日益复杂多变，完全由政府来承担这复杂的事务是不现实的。政府主要是阶级统治的工具，行使社会管理职能是为政治职能服务的，政府不可能将全部社会事务纳入管理范围。而政府对社会事务的管理，并不是管得越多越具体就越好，而是要充分考虑管理的正当性、有效性。现在提倡的“小政府，大社会”正是出于这样一种目的。从社会的发展趋势来看，大量社会事务必须由社会自行来管理，某些特定的事务由政府组织来管理。因此，政府亦不是社会公共事务唯一的治理者，它要依靠众多第三部门、广大民众来共同治理。而非营利组织是当今世界使用频率非常之高的一个术语，不同的专家对其内涵进行了多种概括，总的来说，其内涵可以理解为不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的各种社会组织。

非营利组织一般在出现政府失灵和市场失灵的情况下才会产生。当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源(政府失灵)、市场体系中的企业又囿于利润动机不愿提供公共物品(市场失灵)的时候，非营利组织便出现了。非营利组织不同于政府，不是以政治权力为核心，不存在自上而下的等级制统治体系，而是以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，能够实现公益资源的有效配置；非营利组织也不同于企业，不是以牟利为动机，不受市场规律盲目左右，因此能够实现更大范围的社会公平。实践表明，非营利组织作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。

二、非营利组织与社会保障

世界各国中，非营利组织在各个领域都起到了举足轻重的作用。如：环境保护、扶贫发展、权益保护及社区服务等方面。其中，非营利组织与各国的社会保障制度的关系也甚为密切。

香港政府非常重视非营利组织的发展，使各种非营利组织在社会保障制度中起到了很大的作用。如在社会服务方面，香港政府重视发挥社会团体——非政府福利机构的作用。1995～1996年度，政府对非营利组织的资助达33亿元。而得到政府资助的机构，必须用以达到非政府机构的特定目标，令受助人得到最高水准的服务。这些社会福利服务社团，亦充分发挥了自身的主观能动性，与政府携手为老弱病残妇幼等群体服务，因而很好地为政府解决了政府失灵所造成的保障不力的问题。

但是，总的来说，我国的非营利组织所承担的社会保障的责任还是远远不够的。下面从我国农村的养老保障中来看看如何加强我国非营利组织在社会保障中所起到的作用。

三、非营利组织与农村社会保障

中国是世界上老年人口最多的国家，预计到2000年前后，我国的老年人口数占全国人口的10.2%，达1.3亿人，中国将步入老年型人口国家。由于目前经济和社会发展水平的限制，为老年人提供的各种社会支持都十分有限，老年人成为存在问题较多的一个社会群体。虽然，我国政府采取了各种社会保障政策来保障老年人的生活水平，也取得了一定的成效，但我国老年人的社会保障问题仍然存在很大的隐患。中国人口中有80%的农村人口，农村老年人所占的比例自然也不少。而我国现阶段养老社会保障中最急待解决的就是农村老年人的老年保障问题。近年来，我国城镇社会保障制度改革已取得了重大进展，城镇居民最低生活保障制度的建立为城镇老年人确保基本生活提供了保证。但在农村，由于老年人在年轻时一般无养老金积累，老年退出经济活动领域后也无退休金，长期以来，养老基本上是由家庭来完成的。随着计划生育政策的全面、深入落实及经济体制的改革的逐步深化，家庭多子女的现象正逐渐成为过去，而独子女户和少子女户的增多，以及年轻夫妇家庭与老年父母家庭的分设，极大地弱化了家庭的养老功能，老年人赡养问题正变得越来越突出。就农村老年人家庭而言，无固定养老收入，没有最低生活保障制度的保障，极大地提高了农村老年人的养老风险，以致于许多农村老年人年遇古稀仍难以退出劳动力行列。

随着我国经济发展以及社会保障制度的完善，我国农村老年社会保障经历了一个不断形成与发展的过程。

在20世纪50年代，我国实现农业合作化后，政府开始对农村的生活困难的老人实行社会救济制度。1956年，我国第一次全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》以及1962年中共中央发布的《农村人民公社工作条理修整草案》，对在农村建立社会保险和生活福利制度都做了原则性的规定。但是，由于受到较低的农业生产力发展水平的制约，除了少数大城市的近郊区的生产力水平较高、经济较富裕的社队，逐渐发展起来一些老年社会保险，如给老年农民发放退休金之外，大多数农村知识对鳏寡孤独老人实行了具有救济性质的“五保”，即保吃、保住、保穿、保医、保葬制度。“五保”老人享受国家和集体的供养，其他广大农村老人仍主要依靠家庭供养。

在我国农村实行计划生育后，不少地方形成了“4-2-1”的家庭结构，一对夫妇要供养4个老人，无论是目前的家庭收入，还是夫妇能够用于赡养的精力和时间，都难以满足老年人的养老需求；由于家庭趋向小型化、核心化，能够负担老人的能力也降低了，据统计，1982年，我国家庭平均规模（人/户）是4.43，经过仅十多年的发展，到1998年减少为3.63，家庭人口和劳动力的减少，都意味着家庭收入的减少，赡养老人能力的降低。

因此，可以看出，依靠传统的家庭赡养和土地保障都不能为农民养老提供稳定、适度的基本生活来源，农村养老问题亟待解决，这对我国这样的农业大国来说尤为重要。目前，我国农民的人均年纯收入只有2000多元，缺乏养老保障。应当将广大农民纳入社会保障网，积极、稳妥地建立和完善农村社会养老保障体系，使农民养老逐步走向社会化。

四、我国农村养老保险存在的主要问题

（一）社会化水平低，覆盖面过窄

目前，只有“五保”老人能够得到社会救济性的保障，其他大多数老年人基本上未被纳入社会保障的范围。从社会保险看，目前能够领取社会保险金的人数只占投保人数的0.5%，投保社会保险的人群主要是中青年人，现在的老年人受益面已经很小。目前农村其他的社会化养老措施，如社会福利和社会照料就更少了，绝大多数老年人没有被纳入社会化养老体系。

（二）保障水平低

按照1996年的资料计算，领取社会养老保险金的标准为每人每年577元，平均每月还不足50元。这种水平如何能保障农村老年人的生活呢？在少数经济条件较好的地区，老年人的社会保障水平则较高，但大多数老年人能够充分享受的社会化养老程度较低。

（三）农村的社会化养老缺乏法制化的管理和规范

我国农村养老缺乏规范的法制化措施，致使实际工作中漏洞较多，导致许多社会养老保障措施得不到落实，许多老年人还不能共享社会发展的成果。而我国的农村社会保险就像人寿保险，但由于缺乏专业的精算人员、服务人员，因此，现在的农村社会保险成了一个“四不像”。现行的农村社会保险制度主要是以政府部门的政策性法规和民政职能部门制定的实施方案为主，还没有得到法律上的保证。

（四）现行的农村社会保险制度不能有效地解决农村养老问题

我国农村生产力水平普遍较低，农民收入不高，还存在大量贫困人口，他们没有能力为自己的个人账户积累足够的资金以自养天年。农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。目前，农村养老保险制度规定的投保对象为20～60岁的农村居民，如果一次性缴保险费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领保险金时，每月能拿到104元；对于现在40岁的人来说，到60岁每月只能拿到11元；对于55岁的人来说，60岁时每月还拿不到1元。

五、建议

我国的农村养老保险关系重大，是我国整个养老保险体系中最重要的一个环节。目前的社会保障水平城乡差别很大，占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障费，而占人口80%的农民社会保障费仅占总额的11%。农民在社会成分结构中的弱势阶层的地位必须得到改善，社会保障制度必须是多层、全覆盖面的，必须体现其社会化的性质。

（一）对于我国农村养老保障体系而言，它应努力跨越地区、行业和阶层的界限，覆盖全社会。只要农民发生生存困难和其他危险，它原则上都应该普遍提供帮助和保障。然而，就我国现有的生产力水平来说，社会财富还不足以在短期内将全部人口纳入社会保障网中。在经济实力不能承受刚性的保险水平时，提出广覆盖，无疑是作茧自缚，不利于经济增长，也不利于社会保障的健康有序推进。这种现实情况为非营利部门提供了广阔的发展空间。由于非营利部门它的属性是非营利性、非政府性以及志愿性和公益性，那么非营利部门鉴于它的属性就可以一方面通过资金捐赠，调查研究和宣传，推动社会广泛关注在经济与社会发展中资金、人力薄弱的部门地区以及遭遇困难的脆弱群体，如一些少数民族地区、失业或半失业人员、缺乏劳力的家庭等，促进社会保障逐步将其纳入正规体系获得帮助；另一方面，非营利部门弥补了社会政策、政府权利应当保障尚无力给予帮助的群体的不足，使得这些群体获得一定的经济安全感和社会福利。这无疑对社会稳定、社会问题的解决有很大的促进作用。

（二）资金短缺是当前困扰我国农村社会保障事业发展的关键问题。采取多元化的筹资方式，扩充资金来源，应当成为发展社会保障事业的主要努力方向。如果各级政府在财政拨款的同时，开辟民间捐款、各界扶持等社会化渠道，则社会救助、社会福利无疑会取得良好的社会效果。非营利部门有着广泛的社会群众基础，其资金来源相当开阔。随着市场经济的进一步发展，政府职能的进一步明确以及财政支持范围进一步明确，非营利部门“社会各界的捐赠收入”作为筹资的主渠道。以中国青基会（希望工程的发起者和组织者）为例，他们通过宣传和组织活动，唤起了人们的同情心，吸引了社会各界的广泛参与，在十年中筹集了海内外捐款13亿人民币；另外，中国社会福利基金会在1998年我国遭受特大洪灾的时刻，仅在5个月的时间内就销售了50亿元的福利彩票，15亿元的赈灾资金全部到位。如果将非营利部门的力量纳入社会保障体系，不仅会提高、促进全民的社会保障意识，增强缴费纳税的积极性和自觉性，使国家的社会保障政策获得广泛的群众基础，而且会使非营利部门的发展受到鼓励，使其规模不断扩大，融资渠道更加广泛，捐赠服务的数量和质量大幅度提高，从而极大地减轻政府财政负担，把钱花到最需要的地方，提高社会保障资金的运用效率。

（三）由于我国目前的社会保障管理体制不统一，政出多门，管理比较混乱，一些政府部门承担了具体项目的领导、管理、经办、服务和监督的职能。这种情况不但（下转第198页）（上接第192页）影响了有关部门的工作注意力和工作效率，也影响了社会保障的有效管理和稳定运行。因此，我国急需建立一套有专门机构统一管理的社会保障机制，以促进社会保障的社会化。如果由非营利部门如社区服务机构、社团组织、民间慈善机构等来承担一些具体的社会保障事务，则会收到单纯依靠行政权利所无法达到的社会效果。这样可以调动民间的积极性，使社会救助、社会福利真正成为全社会关心的事业。此外，一些民间福利机构如收养孤残弱智儿童等福利机构的出现等，都是非营利部门承担社会保障管理服务社会化的表现。从另一个角度来说，非营利部门的兴旺还可以增加全社会的就业，为社会的稳定做出贡献。

综上所述，应当积极发展非营利部门，促使他们更多地参与社会保障的管理中，这样才能做到低水平、广覆盖，推进我国社会保障事业的发展。

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