美国国防部推行合同型激励机制的历史背景及发展概况

美国国防部主要依靠私营企业来提供系统和服务，国防部70％的科研和90％以上的武器装备的生产都是通过合同的形式承包给私营军工企业来完成。因此，美国防务采办中推行的激励机制主要是合同型激励(contractual incentives)机制。合同型激励由合同激励(contract incentives)与激励关系和策略(incentive relationships and strategies)两种类型构成。合同激励指包含在或产生于合同条款和条件中的货币或非货币性激励因素，这些因素影响着买卖双方履行合同的行为。例如：可靠性改进保证、奖励金合同等属于合同激励形式。激励关系/策略指那些影响买卖双方的动机并直接作用于整个商务过程的因素。整个商务过程包括要求生成和定义、采办策略和商务场合考虑(行业特点分析)、合同授予过程以及合同授予后的绩效分析等，皆是为了实现期望的结果。例如费用作为独立变量（CAIV）、价值工程等都属于激励关系/策略一类。

自二次世界大战后，美国防务采办过程中一直推行的是合同型激励机制。在这期间，由于技术革命、政府法规以及竞争环境的不断变化，美防务采办工作经历了几次大的变革，不但改变了防务采办的方式以及与承包商的关系，而且涉及到合同型激励的革新。下面简要介绍美国防务采办推行合同型激励机制的历史背景及其发展情况。

1.历史背景及发展概况

二次世界大战后至20世纪90年代之前，防务部门与承包商之间的关系经过40多年的演变，已经变得非常复杂。在政府市场很少采用民用市场中使用的激励手段，而是代之以复杂的法规和条例体系对承包商的行为和产品进行严格的控制。随着政策法规的大量繁殖和实施条例的激增，成本和复杂性显著上升。这使政府与承包商之间的关系在试图平衡以下两个经常冲突的目标时往往表现出问题重重、互为敌手的特征。

· 政府寻求最大程度地提高承包商绩效和以最低的价格获得最佳的产品；

· 承包商寻求在获得最大利润和交付政府希望的产品的同时使风险最小。

在这种环境下，在政府为获得希望的性能而构造的合同型激励与真正驱动承包商的激励因素之间经常脱节就不稀奇了。结果，政府承包商商务关系的结构经常是以牺牲成本和进度来仅仅换取性能目标的实现。虽然其中存在着大量的低效率、浪费和达不到合同要求的现象，但由于有充足的军费预算充当缓冲阀，买卖双方的关系还容易相处。这期间也进行过贯穿整个商务过程的多次改革，但由于多数改革都是为了迎合DoD因预算的长落而反映出的直观需求，试图解决的也只是问题的表面原因，未触及整个采办体制和政府与承包商关系根本的方面，故成效一直不大。

进入90年代之后情况发生了很大的变化。由于冷战结束，美国国家安全环境发生变化，研制、采购、作战和维修预算一起紧缩，采办合同执行中的低效率、浪费和达不到要求现象突然变得让人无法容忍，因为有限的经费本来可以用在开发新技术、保障现有系统或提供部队最需要的持续保障等方面。为此，进入90年代后，军方迫切要求彻底改革防务采办体制。前任国防部长佩里曾说："需要进行全面改革，以重建采办过程。对采办过程的每一个环节必须进行一次认真的规划、彻底重组或重新改组。"在90年代里，各项改革举措，尤其是合同型激励的革新方法及其应用，正在持续改变过去40多年所形成的合同环境的原动力。综观美军90年代的防务采办改革，基本上可以看到两方面的成就。一是颁布了两项新的法律《联邦采办简化法》(FASA)和《联邦采办改革法》(FARA)，并对许多重大政策法规进行了修改，如重写了《联邦采办条例》的第15章(政府如何选择供应商)、第12章(商用产品的采办)和第13章(简化采办程序)，从而显著减少了曾一度统治采购过程的僵硬性和复杂性；二是在政府与承包商之间形成了建设性的对话关系，改进了政府表达其所需的能力和承包商予以积极反应的条件。由于政府与承包商、承包方与政府部门之间信息沟通情况的改善，合同执行情况大大有了改进。

由于各种因素，包括信息技术的作用和不断加剧的全球竞争，90年代的私营工业在迅速转变其做生意的方式，以求在21世纪的经济竞争中获胜。因此，激发承包商行为的因素也在发生变化。美国国防部为使其激励机制适应于改变的商务关系并适合于激励性能，正在做不断的改革和创新，综合产品组、费用作为独立变量、基于性能的激励、基于性能的付款、基于价格的采办、奖励期签约等新的激励方法正在不断涌现。这些变化都是为了在政府与承包商之间建立基于信任的伙伴关系，并实现双赢的目标。

2. 重要改革措施回顾

二次世界大战后的短短几年间，防务采办量的激增，采办费用以及从业机构和人员成倍增长，采购程序日趋复杂，相关条例和政策相继出台，采办方式以固定价合同为主，整个采办活动处于一个相对活跃期。当时，政府十分关心采办中的"好、快、省"问题，尤其是风险-奖励机制、激励措施和政府承包商的动机问题。买卖双方的追求目标常常相左：政府力求最大限度地调动承包商的积极性，以便获得价廉物美的产品；承包商则力图通过增加利润和提供政府期望的产品以减少风险。在20世纪的后50年中，美国政府颁布了许多管理法规、条例和政策，其中，武器装备采购条例（ASPR）、联邦采办条例（FAR）、CICA、FASA、FARA等都是具有里程碑性质的法规，其中大多数表明了美国政府在试图通过不断改进承包商的绩效来更好地满足防务需求方面一直在不断地寻求改进和灵活性。

a. 20世纪50年代

50年代的采办合同以成本补偿为特征，开始摆脱固定价合同，目标是加快科技进步，赶超苏联。当时的合同类型更加多样化，如在研制领域推行了成本补偿等激励性质的合同。但在该阶段的初期，承包商还是比较偏向固定价合同，因为他们认为自己在成本管理方面积累了丰富的经验，宁愿以固定价报盘。当时，承包商偏爱的固定价合同与成本补偿合同一起，构成了这10年间的主要合同类型。在该阶段，承包商担心的主要问题包括，一是价格封顶使得政府从承包商的降低成本努力中轻易获利而使承包商承担了研制工作的全部的不可预见风险，二是政府采用的盈利控制手段如合理定价、重新定价和不许可成本有违通行的会计准则，回溯盈利谈判被承包商认为是不公平的，承包商普遍认为政府应该关心的是价格而不是盈利情况，三是政府将超出承包商控制力之外的行业风险转嫁给承包商长远上对政府，因为会挫伤承包商与政府合作的积极性。

固定价激励合同和成本补偿合同在本阶段得到了广泛应用。为此，1958年武装力量采购条理委员会(ASPR)重新限定了政府可以采用的合同类型，并提出"凡是有利于美国最佳利益的任何类型的合同都可以进行磋商"，以降低成本，"更快更熟练地研制和生产武器"。ASPR的改革建议主要是基于以下的考虑：一是成本补偿性合同有利于调动承包商的积极性。如由于需要大量R&D的项目合同通常盈利很少，通过成本补偿，可以减轻承包商的后顾之忧，积极开展研制工作。另外，由于新武器更新换代加快、产量低，难以形成规模效益，通过成本补偿，也可以激发承包商生产新武器的积极性。二是由于武器装备更新加快，通常没有现成的绩效标准奖勤罚懒，因此，无法通过固定价调整承包商的盈利额，不得不根据具体项目的成本情况决定补偿事宜。三是当时认为成本补偿是一个十分复杂的问题，ASPR只是提出了一个改革框架，许多具体问题有待于以后解决。

b. 20世纪60年代

60年代，面对巨额预算超支，是否继续推行成本补偿合同引起了很大的争议。当时的国防部长Robert.S.McNamara积极推行整体采购(TPP)，尤其是在R&D和初始采购中积极推行固定价合同。TPP看起来很好，但没有成功，因为它使承包商承担了太多的风险。F-14和C-5A等采用的就是TPP合同，但没能控制住成本，也没有解决好交货问题。因此，在80年代以前，固定价格合同基本上废止不用。

1967年，在根据NASA马歇尔空间飞行中心在选择合同型式方面的经验以及海军某试验项目的合同试点情况，ASPR委员会批准了成本加奖励金(CPAF)合同。CPAF合同的主要目的是通过奖励超出某一特定最低标准的性能以促进更好地履行合同，它具备当时其他形式的合同所不具有的一些优点。如政府可以单方面决定奖励金的数额、不受争议条款的约束，提供了新的、更有力的合同约束尺度，改进了了信息沟通机制，改善了合同履行情况。此外，CPAF合同通过一总体性的合同效能激励，从而避免了复杂的多性能激励机制。

CPAF合同也有两个问题。第一，由于需要追踪和记录承包商在合同期限内的绩效情况，故要求开展大量的行政管理和技术工作，这使得其难以用在R&D量较大的合同中。第二，难以制定评价承包商绩效的标准。

在此时期，DoD开始研究和使用价值工程(VE)，将其作为合同激励的一种方式。VE的目的是鼓励承包商提出有助于降低生产成本的合同要求改动措施或价值工程激励/要求，或鼓励承包商提出合同条款下的成本降低措施。作为回报，承包商将获得产品及其部件的设计、制造、采购、检验、安装和维修过程中所节省的合同金额中规定好的百分比，目的是以最低成本实现必要的性能、维修性和可靠性要求。

采用VE是为了确保投入的每一文钱都能相应地贡献于产品的性能。自1956年开始，海军就成为VE的一个主要支持者。海军通过造船合同发现，用于激励造船厂利润的措施如果使用的得当，也会成为激励设备制造商的有力手段，成为实现价值改进的优秀思想源泉。

这一时期政府真正开始推行"外包"(contracting out)政策，并于1966年公布了OMB公告A-76。与政府建立和或使用内部机构的以往政策相反，它用以改善民用机构的行为并信赖私营企业。60年代还开始增加使用"承包商会计"机制，并将成本加的定价思想应用到所有的合同类型之中，包括FPI和FFP合同。1962年，"谈判真实"法令(PL87-653)(10 USC 2306a)要求承包商提供当前的、精确的和完整真实的成本与定价数据证明。提出这些成本或定价数据要求是为了确保政府与承包商拥有同样的信息，以备协商公平合理的价格之用。承包商协会认为政府应用判断标准的能力正在快速消失，并将其视为与政府做生意的一个妨碍因素。

c. 20世纪70年代

70年代合同型激励机制的特点是，政府制定了越来越多的合同管理法规，并建立了指导DoD开展采办业务的要求框架。这些要求对买卖双方的责任都进行了规定(政府5000指令系列；对承包商的检查和监督)。

1970年5月，国防部副部长David Packard发布了一项政策备忘录，为以下五个主要领域建立了宏观指南：管理，方案制定，全面工程研制，生产和合同。该备忘录清楚地反映出Packard的一种想法，即防务采办系统需要加以改进。大约1年之后，即1971年7月，第1个DoD指令5000.1正式发布。它虽然只有7页纸，但还是拉开了采办改革的序幕。

自最初的DoDD5000.1出版后，整个采办改革工作实际上可以概括为经过长期的磨砺终于认识到一个简单但意义重大的观点：重大防务系统的成功研制、生产和部署主要依赖于优秀人才、合理确定优先领域和明确地限定责任。自1971年以来，5000系列的每次修订都在强调集中决策和分散项目实施的重要性。

在70年代中的其它里程碑包括：

·成本会计标准委员会(CASB)(PL 91-379)成立。CASB通过制订和颁布成本会计标准，提供会计准则，一是便于同一公司内部相似环境的成本之间的比较，二是确保承包商在DoD合同中正确分配成本。另外，该委员会还要求承包商公开其财务帐目，并在出现帐目不符情况时同意下调成本。

·1978年的合同争议法(PL 95-563)确立了管辖政府合同中的争议纠纷的唯一性的综合法律。

·1969年成立了政府采购委员会(PL 91-129)(COGP)。该委员会1972年发布的一项报告提出了149条改进联邦采购工作的建议，其中包括：成立独立集中的政府范围的采购政策事务办公室（即1974年成立的联邦采购政策办公室）；成立联邦采办培训和发展研究所(即1974年成立的联邦采办研究所)；为所有政府机构建立统一的采购体系(即1984年4月1日生效的联邦采办条例)。

d. 20世纪80年代

80年代政府与承包商之间的关系更加敌对。部分是因为采办过程中发生的诈骗、浪费和滥用职权等丑闻的影响，采购活动引起了公众的广泛关注。结果导致政府更加强调采用固定价合同，甚至R&D合同也不能例外。这样，重大采办项目又开始采用固定价合同，但固定价合同再一次经受了失败。当时，过多的法规监督以及对多算人头费、非合法成本入帐、不合格零部件和系统的报道，皆表明激励承包商的基本机制已经失灵。在这种情况下，政府制定的若干个管理条例和公布的调查委员会报告直接影响到对政府承包商的激励问题。这些条例和报告包括：

1982年的防务采办改进纲要(DAIP)是试图改进防务采办过程的一次综合性改革努力，即以当时的国防部副部长名字命名的"carlucci"举措。它由32项管理措施组成，涉及从多年度采购和经济生产率到定费用设计，以及采办与预算衔接等多方面的问题。

以1972年政府采购委员会的政策建议A-10为基础，1984年4月1日颁布了联邦采购条例(FAR)。

1984年的DoD拨款法包含了保证条文，要求所有承包商和转包商须以书面形式保证其所提供的系统和部件符合政府的要求，并在用材和工艺方面方面不存在影响满足政府要求的缺陷。

1984年的竞争合同法(PL 98-369)是一项十分重要（具有路标性质）的法律，它强调由单一来源承包商向承包商之间的相互竞争转变，并导致对FAR 25%的内容进行了重写。其中重要的变化包括：将允许采用非竞争性采购的情况减少至7种情形；建立了倡导竞争项目组以确保对竞争问题的最大限度的重视；从免于谈判到全面公开的竞争，设定核准和批准文件的相应审批等级。

格雷斯委员会1985年公布了其调查报告。该报告提出了2478条具体建议，并估计整个政府到1987年会节省4240亿美元。该结论曾引起人们的争议。

1985年成立了总统防务管理蓝箍委员会，即Packard委员会，以便为新的改革提供建议。1986年，该委员会公布了其包罗万象的调查报告。1986年4月的国家安全决策指令219号，1986年10月的Goldwater-Nichols国防部重构法以及1989年7月的防务管理报告，都是为了落实Packard委员会的建议。

此10年间，政府曾试图将金融和性能风险转嫁给承包商，以期降低成本，改进合同产出。

e. 20世纪90年代

90年代是采办改革真正开始的时期，发布了新的条例和指南，对政府与承包商之间的关系做出了重新限定。其中，比较重要的法规研制活动包括：

对DoDD5000.1和5000.2系列进行了大幅度修订，纳入风险管理技术，并在可行之处取消了作用不大的政府监督措施。

恢复了风险均担的成本补偿合同，在民品采购中采用固定价合同，以使政府和客户共担风险，是获利与风险相当。

通过简化防务采办法(Section800 Panel)审定影响DoD采购工作的所有法律，并建议进行DoD重建采办过程的立法更改。在国防部长、国防部立法人员以及国会的支持协作下，简化防务采办法提出的许多建议已被FASA采用，还有许多建议经修改后为FARA采用。

国防科学改革研究委员会（1994年）提出的最终报告（阶段II）认为，防务采办需引入民用采办惯例，并提出一系列加速改革进程的建议。尤其是，该报告专门分析了各产业部门的情况以及影响采办成功的具体障碍。

联邦采办简化法（FASA）包括200多节，它改变了辖制联邦机构每年2000亿美元货物和服务采购工作的法律。该法还要求对各机构实施FASA措施的有效性进行评价。

1996年的科林格-科恩法[即1996年的联邦采办改革法/信息技术改革法(FARA/ITMRA)]强调了提供稳定资金的重要性。该法要求新项目必须至少满足90%的成本、进度和性能目标，并在项目进展到一定阶段时将所有资金纳入年度国防预算之中。

为使政府市场对民用承包商更有吸引力和减少政府和承包商对基础设施的要求，修改了FAR的若干章节。

总之，在过去几十年中政府与承包商之间的关系几经变化，反映了两者之间复杂的利益关系。自70年代之后，许多政府人士意识到了必须改变采办的方式，改进与承包商的关系，为此，制定了许多法律法规，提出了许多调查报告。目前，在采办激励机制改革中，许多专家特别强调三点：一是要认识到DoD现在所处的采办环境已经超出了其现有采办机制所能够适应的能力之外，变革已经成为必不可免；二是领导层不仅要口头支持改革，还要担负起领导实施变革的责任，并与企业界共同推动变革成为现实；三是不论是采用立法手段还是经济手段，都必须进一步研究承包商的动机问题，这样才能采取有针对性的激励措施。