国家公务员制度与有效政府

在当今世界，政府在经济与社会发展中的中心地位正在越来越受到人重视。一个有效的政府，对于经济、社会乃至政府发展都是必不可少的。世界各国的经验表明，一个有效的政府，必定是政府职能有限的政府，政府行为依法作为的政府，政府权力多中心配置的政府，政府决策高度民主的政府，政务信息高度透明的政府，自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切，都有赖于高度发达的现代化的公务员制度。因为有了高度发达的公务员制度，就可以从社会中吸收人才，并通过激励和培训，使人才在政府部门迅速成长。有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才，并使人才能够在政府组织内得以迅速成长。要发展政府的能力，首先在于建立现代化的公务员制度，培养积极主动和精明强干的公务员队伍。因为，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在与公务员的精明强干和积极主动”。[i]

现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。这为英国在国际经济和政治事务达到一个半世纪之久奠定了基础。在英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。[ii]

现代公务员制度有很多制度构件，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。其在录用方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人的才干，通过竞争性的招聘考试。考试可以是全国性的，也可以是地域性的或者部门性的。在晋升方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人才干和业绩，业绩优秀者得到适当的奖励。这样，公务员可以长期保持工作的激励，不会过多地考虑取悦于上级或者有权优势的领导人。在工资制度方面的特征是，其工资一般在社会平均工资水平之上，并且上下级之间有相当的差距。高级公务员与低级公务员工资差别较大，可以吸引高质量的人员，并将重要人才集中到薪金较高并且具有战略性的人员。其核心特征是不任人唯亲，通过竞争性的录用、晋升和富含激励的制度确保用人唯贤。

在中国，人事制度也是中国的核心制度。在1993年正式施行公务员制度之前，中国实行的是干部制度。干部制度基本上是一种身份制度，也就是说整个社会分成两种人，一种是干部，处于治人者的位置；一种是群众，处于治于人者的位置，包括工人和农民。一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度还有如下特征：

缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。选拔任用由少数领导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性，否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。干部管理缺乏基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。

干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员，甚至还包括寺庙中的工作人员。这一制度状况适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计划经济条件下，政府与企业、政府与政党、政府与事业单位、政府与社会组织，实际上都处于一体化的状态，政府机关工作人员，与政党机关工作人员、企事业单位工作人员和人民团体等社会组织工作人员都是一回事，都是由国家任命、其工资由国家统一支付，都在为国家工作。

1979年末中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自此开始，逐步建立了正常的离退休制度，打破了终身任职制，实现新老干部交替正常化；打破干部任用的单一委任制模式，实行委任、选任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的尝试。这些实践积累了很多宝贵的经验，并且开始让公开、公平、竞争、考核等观念逐步深入人心，干部人事制度的封闭管理状态有了很大的改变，开始向科学化、法制化、民主化方向发展。

与此同时，鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经跟不上实际发展需要，因为随着城市经济改革、事业单位改革和社会发展的启动和深化，对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家机关的工作人员有有必要进行分类管理。在分类管理的基础上，可以针对国家行政管理效率的需要，建立现代化的公务员制度，从而保证国家行政管理的效率和活力。

1992年中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应市场经济建设的需要，干部制度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改革，必然要推动政企分开、政事分开，也必然要充分发展社会中介组织。在这种情况下，大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势，改革干部人事制度，对干部进行分类管理，建立公务员制度，已经是大势所趋。

在这一背景之下，在改革开放以来积累的干部人事改革实践经验的基础上，1993年4月24日国务院第二次常务会议通过、1993年8月14日国务院令第125号发布，1993年10月1日正式实施《国家公务员暂行条例》。自此开始，中国国家公务员制度正式建立。在此基础上，国家人事部还进一步出台了很多重要规章，其中重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等。《暂行条例》和这些暂行规定，奠定了中国公务员制度录用、考核、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础，国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改变。

中国公务员制度针对传统干部制度的弊端，适应改革开放形势，适应市场经济发展需要，也适应有效政府发展的需要，主要表现在如下几个方面：

《国家公务员暂行条例》，规定了国家公务员的范围，包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。这为进一步实行国有企业改革、事业单位改革，促进社会发展和政治发展，提供了人事制度的条件。因为在市场经济条件下，企业单位将直接面向市场竞争，企业规模的大小，绩效的好坏，投资的多少，主要取决于其自身的管理能力和市场状况，而不再取决于其行政级别；在市场经济条件下，政府将不再对文化、科学、教育、卫生和体育等公共事业大包大揽，这些单位的投入状况和产出绩效，也将不取决于其行政级别和地位，而是取决于其自身的发展和社会的评价。随着市场经济的发展，社会中介组织，将大量发展，社会组织的发展，是市场经济发展和政府职能转变的必然趋势，它们的发展，也将不再取决于其与政府组织之间的关系，也将不再取决于其特殊的行政级别与政治地位，而是取决于其自身的努力和社会的评价。为了实现政企分开、政事分开、政社分开，不仅要在组织上、职能上分开，更重要的是还需要在人事上分开。让企业、事业单位和社会组织自己根据管理效率和发展的需要，去确立其人事管理制度，去决定其人事管理决策，并自主地实施。

《国家公务员条例》规定，国家公务员禁止经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；国家公务员不得在企业和盈利性事业单位兼任职务。而且还规定，国家公务员辞职后，2年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。这些规定有利于解决市场经济时代公务员个人或者市场化的企业利用国家公共权力以权谋私的问题。在计划经济时代，国家直接投资、经营，政府与企业一体化，政府官员和企业经理都是国家干部，企业像政府机关那样，根据其投资和经营规模大小拥有自己的行政级别，其管理人员也像政府机关官员那样有部级、司局级、处级和科级等行政级别。企业管理人员和政府官员调动和交流频繁。在那时，政府官员经商办企业，都是国家的需要，是天经地义的事情。但在市场经济时代，随着经济改革的深入发展，民营经济和股份制经济得到了大规模的发展，这时，政府官员如果经商办企业，或者从事其他营利性的经营活动，很可能导致官员个人运用自己的国家公务员身份和与此相关的权力，在市场经济中制造人为的竞争优势，进行不正当竞争，以权谋私。辞职的官员，虽然失去了公务员身份和权力，但其所掌握的公共资源在一定时期内还可以发挥作用，影响市场经济的正当竞争。在这种情况下，禁止公务员经商办企业以及从事各种营利性经营活动，辞职的公务员到与其任职机关有密切关系的企业或营利性事业单位任职需要经过批准，这都有助于创造公平竞争的市场环境，也有利于减少腐败问题。

《国家公务员条例》规定，国家公务员必须遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，并且规定国家公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分，可以提出申诉和控告。这一规定，是建设法治国家，建设宪政法治的要求。法治国家要求确立宪法与法律至上，国家机关必须在宪法和法律的框架下活动，政府权力必须有法律授权，有法律依据，没有法律依据的政府行为是无效的。与此同时，公民有充分的自由，非经法定事由和非经法定程序不受任何处罚。这对国家公务员也是一样的，国家公务员是依法在其岗位上行使公共权力的人员，它并不是国家的奴隶，国家公务员在其岗位上需要承担法定义务，但其法定的权利也依法得到保护，不受任何非法侵害。

《国家公务员条例》详细规定了国家公务员的以公开考试、择优录用的录用制度，以德能勤绩为面，重点考核工作实绩的考核制度，以用人唯贤为原则的职务任免和晋升制度，以及公务员的权利和义务、公务员的纪律、公务员培训、交流、回避、申诉控告以及辞职辞退退休等各项制度。这些制度，以及根据《国家公务员暂行条例》制定的具体实施办法，为中国国家公务员制度提供了最基本的框架，使得国家公务员管理走上了专业化、制度化的道路，为现代化的政府体制奠定了制度基础。

到今年8月14日，《国家公务员暂行条例》已经颁布10周年。它为中国国家公务员制度建设发挥了积极的作用。经过10多年的实践，可以说，已经为国家公务员制度的现代化确立了基本的制度框架。就如中国人事部部长张柏林先生所说的那样，《国家公务员暂行条例》颁布十年来，中国公务员制度推行取得了十项显著成绩：

管理法规体系初步形成。十年来，围绕《国家公务员暂行条例》，制定了一系列与之相配套的规定、办法以及实施方案和实施细则，公务员管理的主要环节实现了有章可循、有法可依。

凡进必考机制基本建立。实行公开考试、择优进人，是对传统机关进人方式的重大改革。中央国家行政机关及各地通过向社会公开招考，打破身份、地域限制，不拘一格选人才，一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出。

激励机制开始运行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象大大改变。

奖励制度发挥有效作用。几年来，中组部等多个部门共同组织开展了做“人民满意的公务员”活动，一大批优秀公务员受到表彰，让民众看到了公务员勤政、廉政的新形象。

竞争上岗制度逐步推开。这一制度打破了职务晋升中的“论资排辈”现象，使诸多优秀人才脱颖而出。

轮岗、回避初见成效。对领导岗位和“热点”职位有计划轮岗，激发了公务员学习和工作热情，加强了监督；对公务员任职和执行公务时实行回避制度，打破了亲情关系网，改善了公务员工作环境。

出口初步畅通。实行辞职辞退制度，机关告别了“铁饭碗”，开始打破“能进不能出”的局面。对于不愿在机关工作的公务员，允许辞职另谋他业；对于那些不干事、不尽职、大错不犯、小错不断的，通过辞退清理出公务员队伍。

培训开始进入轨道。据不完全统计，十年来中国开展各类公务员培训超过一千七百万人次，公务员的知识结构进一步优化，工作能力得到提升，保证了政府机关的高效运转。

廉政约束机制发挥作用。公务员纪律、处分制度的实行和《国家公务员行为规范》的颁布实施，加强了对公务员的有效监督和约束。据统计，近五年来，有六万多人受到了各种行政处分。

公务员权利有了保障。通过实施申诉控告制度，不公正的人事处理得到及时纠正，维护了公务员的合法权益。[iii]

当然，现行公务员体制在实践中也产生了一系列的问题，这些问题的探讨和思考，有助于进一步完善和发展公务员制度，并为在此基础上为进一步制定《国家公务员法》提供经验和教训。当前新的《公务员条例》正在起草过程中，这一法律将为中国现代化的国家公务员制度提供基本的法律基础。新的《国家公务员法》只要应该考虑如下几个方面：

进一步建立健全选拔任用和管理监督机制。现在的《国家公务员暂行条例》确立了管理与监督制度，第86条规定，对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的，宣布无效；对违反国家规定，变更国家公务员的工资、养老保险金及其他保险、福利待遇标准的，撤销其决定；对不按规定程序录用、任免、考核、奖惩以及辞退国家公务员的，责令其按照规定程序重新办理或者补办有关手续。这些规定很好，但是不够的，从内容上来看，还应该进一步建立用人失察失误责任追究制度。另外，其监督的主体只限于县级以上人民政府或者人事部门，也就是说只是规定了行政监督制度，并且缺乏程序性的规定。除此之外，还应该进一步规定立法机关、检察机关和司法机关的监督职能和监督程序。

进一步细化分类，完善干部激励机制。《国家公务员暂行条例》只是笼统地规定了国家公务员的级别，职务有十二类，级别为十五级。种类太少，级别数太少，上下级之间工资差距太小，鼓励高层公务员利用职务消费和各种工资外的福利制度来获得非正式的工资，这不利于激励从事不同工作的国家公务员。新的《国家公务员法》在把公务员分成领导类和非领导类，或者政务类和业务类的基础上，应该进一步把一般国家公务员分成行政类、专业技术类和行政执法类。现代化的国家机关其特征之一是，除了大量雇用传统的行政类工作人员之外，还将大量雇用具有专业知识和法律知识的专业人员，现代国家是典型的“专业人员国家”。[iv]对行政类人员、专业技术类人员和行政执法类人员实行分类管理，是公务员管理专业化的需要。另外，《国家公务员暂行条例》规定的国家公务员级别只有15级，级别数太少，应该把级别数增加一倍左右，达到 27－30级，以拉大不同级别之间公务员的工资差别。提高高级别公务员的工资，对相关的职务消费实行承包制，当成其福利待遇的组成部分，从而减少低工资导致的无限制增加职务消费的激励，有助于在制度上高薪养廉。

确定国家机关、政党机关、社会团体、事业单位和企业干部分类管理制度。《国家公务员暂行条例》所规定的公务员范围只包括国家机关的工作人员，但实际执行过程中，政党机关、部分有特殊政治地位的社会团体、事业单位和国有企业干部等也参照公务员暂行条例进行干部管理。其实，政党机关、社会团体、事业单位和国有企业干部是否是公务员，主要取决于相关改革的方向和进展情况。随着社会团体、企业和事业单位改革的日益深化，实行政社分开、政企分开、政事分开，社会团体、企业和事业单位都是独立运作的，在这种情况下国家没有必要再对其按照国家公务员的制度来进行管理，社会团体、企事业单位内部人事管理，应该由企事业单位自己负责，国家可以给其提供一些指导性的制度框架，但不宜强制执行。

至于政党机关工作人员是否应纳入国家公务员，根据实际情况来看，我国的执政党和民主党派机关的工作人员，实际上都是国家政权的组成部分，可以纳入国家公务员来进行管理，这样做也方便统一管理。不过，从宪法和法律的角度来看，政党机关的人员最好根据各政党的章程和相关规定来进行管理。因为一旦政党机关的人员纳入国家公务员队伍，其行为就受国家法律的约束，其行为就需要符合国家行政行为所不许遵守的法律法规标准，并接受立法、司法监督，也就是说其具体行为就必须根据法律和具有法律效益的规章作出，并且公民可以依据行政诉讼法对其向法院提起诉讼，国家立法机关和司法机关也可以根据法律对其实行监督。由于政党机关工作人员所履行的职能、承担的法律义务不同于国家机关，其工作所依据的主要是各个政党自身的章程和有关规定，而不是国家的法律，这时公民根据国家法律来对其提起行政诉讼，而法院适用国家法律来对其进行司法审查，肯定会引起各种各样的政治问题。把政党机关工作人员在法律上正式纳入国家公务员，在管理上可能很容易接受，但因此而引起的政党机关的行政化、国家机关化倾向，不仅不利于政党机关本身的运作，也可能损害国家基本宪政和法治结构的完整性。所以，国家公务员范围应该严格限定国家机关的工作人员，而不应该包括政党机关的工作人员。

适应市场经济的需要，进一步规范公务员与营利性机构关系问题。《国家公务员暂行条例》已经对此有一些明确规定，如禁止公务员经商、禁止公务员到营利性机构兼职，辞职后两年内到与原工作单位有密切关系的营利性机构工作要取得原任职单位的批准等。但是实践表明，这些规定是不够的：一是对辞职后的公务员缺乏约束手段。比如禁止公务员经商、到营利性机构兼职，因为公务员有公职身份，可以根据有关规定对其进行行政处分，有惩罚性的手段对其加以约束。但对于辞职后到与原任职单位有密切关系的营利性机构工作，虽然规定要得到批准，但如果没有得到批准也去任职，《国家公务员暂行条例》并没有实质性的手段去对其进行约束。二是公务员离开国家机关，除了辞职之外，还有开除、辞退、退休等途径，这些公务员一旦离开国家机关，由于其长期在国家机关工作，即使退休后还可以对国家机关有很多影响力，到营利性机构任职，依然可以利用其影响力为公司和其个人牟取不正当的利益，导致企业之间争相聘用国家机关的退休人员。国家公务员法律应该对此也有明确的规定，在若干年里禁止离开国家机关的公务员直接到营利性机构任职，以便规范政府与企业的关系，给市场经济提供一个公平竞争的环境。

此外，《国家公务员暂行条例》规定，公务员有义务遵守宪法、法律和法规，并服从命令，遵守纪律，不得对抗上级决议和命令。这一规定是正确的，因为公务员必须依法行政，并且要服从上级决议和命令。但是，当上级决议和命令违反宪法、法律和法规时，公务员是遵守宪法、法律和法规，还是服从上级决议和命令呢？按道理来说，国家公务员首先应该遵守宪法、法律和法规，而应该拒绝服从违反宪法、法律和法规的上级决议和命令。但在操作上公务员很可能会选择后者，而放弃前者。因为选择前者而违反后者，行政处罚很可能很快将会降临，而相反的选择，则很可能不会有什么事情。《国家公务员暂行条例》对此没有进一步规定，更没有在程序上保障拒绝服从违反宪法、法律和法规的上级决议和命令的依法行政的公务员。《国家公务员暂行条例》只是在权利条款规定，对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。这一规定能够发挥一些作用，因为公务员可以据此提醒上级机关及其领导人某项决议或命令可能是违宪、违法的，但要及时制止违反宪法、法律和法规的不正当的上级决议和命令是不够的。当然，把行政机关的违宪违法决议和命令的问题交给公务员来解决，在操作上有难度，在制度设计上也有难度，在根本上要通过完善国家立法和司法监督，建立违宪违法审查制度来解决。但《国家公务员法》至少可以在程序上规定公务员有权利审查上级决议和命令的合宪性、合法性和合理性，并提出自己的建议，而不仅仅只是针对具体工作提出批评和建议。

总之，积极主动、精明强干的公务员队伍对于有效政府的活力来说是至关重要的。要建设精明强干的公务员队伍，必须建立现代化的公务员制度。现代化的公务员制度，需要有适当的公务员法律基础，建立富有激励的报酬制度，建立合理的录用、晋升等各个方面的制度，并在制度上鼓励公务员的团队合作精神。经过10年的努力，《国家公务员暂行条例》以及相关法律规定和实施办法，为建立中国现代化的公务员制度做出了历史性的贡献。要进一步完善和发展公务员制度，需要在总结《国家公务员暂行条例》经验和教训的基础上，吸收国外的先进经验，根据中国有效政府发展的具体需要，考虑中国公务员管理实践所遭遇的种种问题，进一步制定新的《国家公务员法》，从而为中国现代化的公务员制度提供合理的法律基础。

注释

[i] 世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年第92页。

[ii] 发达国家文官制度的情况可参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年，第十章“文官制度”。世界银行1997年的世界发展报告也曾特别强调，法国、普鲁士和英国等发达国家现代化成功的关键之一在于在19世纪，这些国家就已经实现了公共行政部门的现代化，英国的文官制度改革，“开创了精心培养职业知识精英的先河，为英国主宰国际商业达一个半世纪奠定了基础”。同上，第80页。

[iii] 参见齐彬：《公务员制推行取十项成绩 凡进必考机制基本建立》，http://www.sina.com.cn，2003年08月13日，转自新华网。

[iv] 有关“专业人员国家”的提法，是美国行政学家在其1968年由牛津大学出版社出版的《民主与公共事务》一书中提出来的。参见弗雷德里克·C·莫舍：“专业人员国家”，载于斯蒂尔曼编著：《公共行政学》（上册），李方等译校，1988年，中国社会科学出版社，第333－359页。