构建以社会自治功能为导向的农村社会组织机制

【专题名称】中国政治 【专 题 号】D4 【复印期号】2009年04期 【原文出处】《东南学术》(福州)2009年1期第79～85页 【英文标题】Construction of a Social Self-Governance-Oriented Organizational Mechanism for Rural Society 【作者简介】刘义强，政治学博士，华中师范大学中国农村问题研究中心讲师。 【内容提要】 本文从健全农村民主管理制度的角度，探讨农村社会组织发育的历史逻辑、核心目标以及社会组织建设与基层民主深化之间的联动机制等问题。文章认为，农村社会组织建设的历史逻辑和根本动力在于中国现代国家建构中对社会整合的需要；社会组织发育的核心目标是建构社会自治能力，形成农村社会的自我规则化机制；社会组织是农村民主制度深化的重要力量，应该形成与基层民主制度之间的联结机制。 【关 键 词】农村社会组织/社会自治/农村民主管理制度 免费免费论文下载中心http://www.100paper.com 中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1008-1569(2009)01-0079-07 培育农村服务性、公益性和互助性社会组织，完善社会自治功能，是党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》做出的健全农村民主管理制度的重要决策。构建以社会自治功能为导向的农村社会组织机制的政策导向，是建立在对新世纪以来农村民主管理制度发展的困境深刻思考基础上的，体现了进一步深化农村基层民主制度的一种方向性思考。本文拟从农村社会组织发展的历史逻辑、社会组织发育的核心目标以及社会组织与基层民主的联动机制三个角度出发，探讨农村社会组织机制与深化基层民主发展之间的关系，确立了相关研究议题。 一、农村社会组织与基层民主发展的困境 近年来，农村社会组织问题受到长期关注农村发展和农村基层民主建设的学者的关注，成为农村研究领域的一个重要议题，这既与市场经济条件下农村社会组织的较快发展有关，更与中国农村基层民主发展面临困境后的需要紧密相关。 根据相关研究，我国农村各类社会组织约有200万个，一般包括经济合作组织、公益性组织和互助组织等，如各类专业经济协会、老年协会、庙会、灯会、用水者协会以及环境保护协会等，构成了农村社会中一种重要力量。当前学界关于农村社会组织的研究，多以农村民间组织、农村NGO组织等命名，对于什么是农村社会组织，农村社会组织包括哪些主要类型，学界并没有形成一致的看法。一些学者从农村社会组织的目的和性质入手，认为农民组织主要是由农民自发组织，或是农民在政府的推动和支持下组织的，目的在于更好地实现农民的政治、经济利益或完成某种社会保障功能而组建成的民间社团。为此，他们将农村社会组织区分为政治性组织、经济性组织和基层自治性组织。还有学者则更为强调农村组织对农村经济建设和文化福利建设的价值。①另外，一些研究者则侧重于从组织的非政府、非营利性、公益性或互助性等入手来界定农村社会组织，强调其民办、民管、民受益的基本原则。最近有研究者从农村社会组织的自愿互助和民主管理性质着手来界定其内涵，认为农村民间组织是农民在自愿互助基础上联合起来，实行民主管理，以实现和维护自身利益的组织。②俞可平从农村民间组织的职能角度将其划分为权力组织、服务组织、专业经济协会以及附属性组织等。③李熠煜根据较为复合的标准，将现实存在于农村中的社会组织分为五种：一是和官方有密切关系，具有合法身份的组织，比如共青团组织、妇联等；二是原有的乡村社会团体，如花会、香会和庙会、宗族团体等；三是新兴的农村非政府组织，由农民自发形成的公益性组织，如一些教育基金会、行会组织等；四是各种宗教组织；五是带有帮会性质的类似黑社会的组织。④ 由于对农村社会组织的性质界定歧异，因此，在农村社会组织的功能问题上，更多是从农村经济合作组织对农村经济发展的作用⑤、农民维权组织对抑制基层政府不法权力运用的价值⑥以及一些社会、文化类组织对村庄社区公共产品生产的作用⑦等出发，探讨建构农村社会组织的重要价值。部分研究者甚至关注到了农村社会组织可能带来的负面效果，如导致乡村社会的正式组织被弱化；一些组织的诉求可能超越当前体制所能给予的空间，引发过当的农民政治压力；部分社会组织可能发展为“土围子”，为了维护成员不法利益，抵抗国家法律法规的执行；部分乡村精英利用社会组织资源榨取弱势群体利益；最后，社会组织黑恶化问题也不容轻视。党的十七届三中全会在发展农村社会组织问题上，明确将其性质界定为农村服务性、公益性和互助性组织，其基本功能在于完善社会自治能力。这一界定将农村经济合作组织放在现代农业经营组织中而不予考虑，实际上是将经济组织和经营性组织从社会组织中剥离出来，以确立各自不同的发展机制和政策环境。从这个划分上来讲，农村社会组织将更多与农村基层的民主管理制度建设相关，是与农村社会公共权力运作相对的社会自治能力建设的主要载体。这一定位充分体现了中央对农村改革发展新阶段基层民主建设面临的困境的深刻认识。 目前，我国农村社会总体上是和谐的。尤其是进入新世纪后，农村税费改革和“工业反哺农业、城市支持乡村”政策的推行，对于缓解农村社会矛盾、推动农村经济社会发展、促进农村社会和谐起到了积极的作用。但是，农村村民自治却依然面临深刻的困境：一方面村民自治的制度建设和实践日益深入，制度创新不断涌现，党和政府的重视程度日渐提高，另一方面村民自治与村庄社会的结合力却日渐松散，村委会承担的行政性任务的减少和行政减压，只是导致其行政色彩的淡化，却并不见人们预期中的村民自治事务和能力的相应增加。体现在实践中，就是村民自治演变成为村委会自治，原本制度设计中代表村民利益的村委会干部却成为基层政权机关和村民之间的权力中介者，攫取了国家赋予农民群众的民主自治权利。造成这一困境的一个基本机制，就在于农村社会缺乏有效的组织力量，社会自治功能稀薄，不会也不能自治。如农民组织程度较低，在村庄公共建设中缺乏社会动员能力，一事一议难以进行；农村社会利益缺乏有效的组织整合和表达机制，群众利益难以得到合理表达；国家的强农、惠农政策，缺乏农村社会组织的适当衔接，难以落实到农户中；最后，分散的农民个体往往缺乏合作习惯和公共精神，还不习惯在组织中按照一定规则开会、面对公众说话以及辩论等，使得农村基层民主管理制度的深化缺乏民主的社会基础。因此，如何在完善村民自治组织和各种农民组织发展机制的基础上，建立政府与农民之间、村民自治组织与社会组织之间的有效联系，从而推进农村基层民主建设，促进农村各项公益事业发展，成为新时期我国农村基层民主管理制度建设需要面临的重大挑战。 戴维·赫尔德在深刻反思民主的现状后指出，民主要想繁荣，就必须被重新看作一个双重的现象：一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉到市民社会的重新建构。它是国家与市民社会相互依赖着进行的转型。由此产生的问题是：国家政策以何种方式、在哪些方面应当变得更加负责任？“非国家”活动以何种方式、在哪些方面能够民主地加以重新组织？⑧“主权国家”和“主权人民”的要求如何能同时得到满足。⑨ 二、农村社会组织与乡村社会的现代整合机制建构 以村民自治为主要载体的农村基层民主建设，是特定的中国政治社会历史条件下的产物。根据徐勇教授概括，这种特定历史条件最根本的两点就是：一，村民自治作为一种国家法律制度，是在中国的现代国家建构历程中产生的；二，村民自治作为一种以现代社会的自由、民主理念为指导的政治实践活动，是在由亿万农民构成并极具传统性的乡村社会中发生的。⑩前者意味着必须从中国现代国家构建的历史视野中看待村民自治的发生发展机制，伴随村民自治发展、推动村民自治前进的力量，正是现代化进程中力图实现对整个社会进行直接统治的现代国家。所谓直接统治，是指消除传统国家与人民之间的中介者，实现中央集权力量对整个社会的管理、生产和分配。(11) 传统中国被称之为官权官僚制国家，理论上皇帝拥有无限的权力，可以对臣民生杀予夺。然而，事实上，这种专断性权力的范围是非常有限的，仅仅局限在县级以上的城市所联结而成的行政统治线上。在广漠的社会中，主权便被千千万万个碎片化的家族、地主和士绅乃至豪强土匪所分割。国家的权力、国家的成文法典都无法全面、畅通无阻地运行在国家任何一个基层单位上，国家也不是唯一的合法暴力垄断机关，国家的权力往往被其它社会单位拦截。(12)这种帝国集权早发，同时又极其缺乏治理社会所具备的基础性权力的状况被现代中国人以看似矛盾的方式论述着。严复强调传统制度的专制主义特征，认为在传统制度下人民缺乏自由。而孙中山则慨叹在传统制度下人民享有的自由太多，除了纳税以外，人民与国家缺乏有机的联系，从而导致“一盘散沙”的离散状态。(13)英国学者约翰·豪曾对普遍存在于帝制时代的这一现象作出如下表述：“那些描述传统帝国的著作或者倾向于强调它们的强大，或者强调它们的软弱。但是，这两者都是现实的存在。帝国的悖论(而不是自相矛盾)是它们的强大……恰恰建立在并反映了其社会软弱性。这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。”(14)这样的国家治理形态在传统时代或许还可有效，但是在现代社会则捉襟见肘，难以应对人民政治参与意愿扩大的要求、推动社会的现代化发展和政治制度的合理化建构。 现代国家是建立在普遍规则之治基础上的国家治理形态，现代国家的构建，核心是实现国家的制度权威对整个社会的深入渗透和政治整合。在这个过程中，公民被从面对面的社区关系中抽离出来，直接面向遥远距离的国家。社会的整合从传统的基于村社和宗族的血缘与地缘结合形式转向基于明确领土范围的政治制度、主权和价值信仰为基础的民族整合。(15)这既需要主权力量在特定社会空间中的高度渗透，也需要获得民众的认同以约制公共权力的非公共使用。然而，对中国农村社会而言，近代以来国家对乡村社会的渗透，往往是在权力扩张的建构中急速开进，而民众的合法性认同的建构则缺乏有效支撑的基础上进行的。在现代中国，建设现代国家的一个最为重要的任务是将长期以来分散和外在于政治的农民组织到国家体系中来，使他们成为政治上的现代国民。这就需要从纵向上建立农民与国家沟通的治理体制。虽然共产党找到了一条通过“政权下乡”、“政党下乡”和土地革命来动员和组织农民的有效道路，但是，这种自上而下的渗透战略并没有获得农民的主动认同，他们只是被动地被纳入政治体系之中。(16)最重要的是，国家赋予农民的权利都被层层权力代理者分割和截留，进入政治体系中的农民的得益甚至可能小于受损，即所谓“服务就是收费”。