浅谈社会组织：公民有序政治参与的重要载体

随着社会主义民主政治的发展，公民越来越多地通过各类社会组织来实现利益整合和利益诉求的表达。社会组织将成为公民有序政治参与的重要组织载体。

修补“政府失灵”

党的十七大报告指出，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。当今社会，公民越来越多地通过各类社会组织来实现利益整合和利益诉求的表达，社会组织逐渐成为公民有序政治参与的重要组织载体。请您谈谈，什么是社会组织？它有哪些特点？

社会组织从其内涵上讲，主要是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的非政府公共组织。社会组织提供多样化的公共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策制定。它具有组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能。通常又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“非政府组织”、“NGO”、“社会团体”。

作为一种特定的社会组织形态，社会组织是以克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷为使命而产生的。但在现代社会中，它则以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。进入20世纪80年代以后，社会组织在世界范围发展很快，不论是在全球社会经济发展中，还是对全球事务的影响力，都上升到了一个新的水平。在一些场合，社会组织已被列为与“企业—市场”体系和“政府—国家”体系并列的第三体系，即非政府组织体系。

社会组织对于民主政治的发展具有怎样的积极意义？

首先，社会组织的权力制约功能。社会组织是实现社会对政治权力制约的最主要载体。政治学家托克维尔在《论美国的民主》一书中有段经典的论述：“在没有这种社团的国家，如果人们之间不能随时仿造类似的社团，我看不出有任何可以防止暴政的堤坝。”可见，社会组织为社会制约权力提供了重要的组织化载体，构成了民主社会必不可少的条件。

其次则是社会组织的决策参与功能。政府决策是政府组织凭借其强制性权力对社会资源进行权威性分配的过程。社会组织影响政府决策的行为，使政府决策不可能完全按照少数政府决策者的意图，减少了暗箱操作的可能性。更为重要的是，由于社会分工的日益发展、专业化的加强、信息的日趋分散，政府的有限理性和信息局限使得政府在作出相关的决策时容易出现制度供给和需求的错位现象，将导致极高的管制成本和服从成本以及社会资源的巨大浪费。而社会组织一般着重于特定领域问题的解决，它在相关范围内相对于政府有着不可比拟的信息优势。因此，社会组织积极参与政府决策，在决策过程中与政府进行良性的沟通互动将会大大减少政策的偏差，使公共政策具有更强的现实感、针对性和可操作性。

此外，社会组织还具有民主教育的功能。民主不是与生俱来而是需要学习和训练的，通过参加社会组织来学习、训练民主是一条最现实和有效的途径。随着中国社会多元化发展格局日益明显，公民可以通过参与社会组织，在“参与中学会参与”，“在民主中学会民主”，通过训练个人民主的技巧并培养公民间的合作精神。这些也将成为民主政治的必要条件。

克服个人表达的无力与无序

据清华大学NGO研究所的统计，目前，全国所有的NGO加在一起在300万个左右。社会组织在传递社会信息、为社会成员提供服务、维护和发展社会资本以及协助、监督政府公共政策执行等方面起到了重要的作用。您是如何看待社会组织这些年来蓬勃发展的态势的？

这种以社会组织为核心的政治参与和社会动员模式更为适应多元化社会的民主政治诉求，它适应了社会变化所带来的新需要。这就要求分门别类的、专业化的社会表达和社会参与。因此，以一定的组织形式和专门化的方式实现表达和参与也就成了现代社会的必然要求。而以自由结社为基础的社团参与方式，恰好与此相适应，满足了国家和个人的双重需要。因为这种模式参与虽然是非政府的，却是一种组织化的参与，而组织化的参与不仅克服了个人表达无力的弊端，更克服了群体参与过程中的无序性，而且由于社团组织相对广泛的信息渠道，整合各种信息的能力，所拥有的辩论和讨论，妥协和协调机制，使现代社会的社团参与更理智，更符合公共利益。

浙江作为全国民营经济最为发达的省份之一，社会组织的发展也十分迅速。按民间组织绝对数比较，我省居全国第三位；我省每10万人拥有的民间组织为47个，居全国第二位。在众多社会组织中，尤以温州民间商会的发展最为瞩目、组织绩效最为突出。那么温州民间商会在实际中发挥了怎样的功能？

我们的调查发现，温州民间商会已有职能的履行能力从强到弱依次是：维权、咨询、行业自律、行业资料调查及行业发展规划的制定、承办政府及有关部门委托事项、承办展会等。在295家被调查的会员企业中，有190家对商会的职能履行情况很满意或者较满意，占调查总数的64.4%。

作为企业自愿组成的社会组织，温州民间商会努力满足企业发展的需求，维护企业的合法权益。据我们调查，企业在生产环节遇到困难较多的方面依次是技术革新、土地厂房、人力资源、融资、合作伙伴、设备和原料，而商会最能帮助解决的方面依次是：合作伙伴、人力资源、融资、技术革新、原料、设备和土地厂房等。企业在流通环节碰到困难最多的方面依次是市场信息、价格、交通运输和仓储等方面，而商会最有能力帮助解决的方面依次是市场信息、交通运输、价格和仓储。另外，民间商会还通过向本行业提出建议的方式影响企业和行业的发展。调查显示，2004—2006年，89.8%的行业组织向企业提出过建议，并且绝大多数建议被政府有关部门所采纳。

温州民间商会在参政议政方面具体发挥了怎样的作用？

我们的调查显示，温州民间商会通过代理政府的某些市场与行业管理和维护的职能、参加公益事业以及参与政治过程等途径与政府保持着密切联系。民间商会之于政府的重要性通过商会本身的优势在加强，而政府也通过资源优势与权威优势保持着对商会的重要影响力，政府通过直接行政干预而影响商会的情况越来越少。当然，商会本身的发展、商会对企业和政府的影响仍然受到行业境况、政府政策、管理体制等诸多因素的制约，温州商会的进一步发展需要更多的机遇和努力。

引导与监管

经过多年的快速发展，社会组织已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量，党的十七大也必将为社会组织的发展提供新的契机。但是许多人也开始担心，社会组织如果没有一套科学的运作和监管机制，是否会对社会带来负面影响？套用一句电影台词，会不会出现“有组织，无纪律”的情况？

确实存在这样问题。目前，我国还没有一部相关社团组织的法律，以鼓励和规范社会组织的发展。从社会组织的政治参与的整体情况来看，绝大部分参与还是在非制度化层面进行，而且在体制内的参与程度也很低。据统计，经民政部门登记的各类民间组织只有28万个。说明还有大量的民间组织游离在体制外。亨廷顿有过一个著名的政治公式：政治不稳定=政治参与/政治制度化。也就是，社会参与的程度越高，参与的意愿越高，而参与的制度化程度越低，则政治越不稳定。从现状来看，社会组织的参与意识及参与行动已越来越强烈，相比之下，参与的制度化程度却远远低于参与的制度化要求。因此，必须提高制度化程度，推动社会组织化的参与机制建设和完善，将公众参与有序组织起来。

要推动社会组织的建设和完善，应该着力做好哪些工作？

关键是建立完善相关的法律法规，为社会组织的健康发展创造良好的法律环境。从制度层面合理规约政府与社会组织的治理边界，将社会组织的政治参与纳入到制度化渠道之中，在社会公共事物领域开展多种契约性、制度性的合作治理，在一种持续信任、互动的过程中达成公共秩序，增进公共利益。

其次，要建立起一套有利于社会组织发展的科学化、规范化的管理体系，为社会组织发展构造宽松、良好的环境。借鉴国外经验，从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从“单一”管理逐步转向“分类”管理，从直接管理转变为放开限制，在简化和放松对社会组织登记注册时的必要手续的同时，加强对其组织运作的动态过程和在各个领域活动的监督管理。

政府应当如何发挥对社会组织的引导和监督职能？

政府引导社会组织建立自律机制，提高社会组织的自治能力。要建立和规范包括独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度、畅通的公众监督渠道和实效性的政府监督在内的一整套外部监督体系，以便帮助社会组织尽快树立广泛、牢固的社会公信度。

此外，政府要注重社会组织发展的均衡性。民主的健康发展有赖于社会各阶层的利益均衡，否则组织良好的社会阶层就会通过民主程序寻求把自己的偏好来取代公共偏好，进而损害其他社会各阶层的利益。