偶然得来的自由：中国经济改革的回顾与展望

一、引言

Tullock （1991）以充分的事实证明美国自由的兴起其实是一个偶然的结果。他指出，美国革命后曾经经历多次管制国内市场和保护本国产品的尝试，自由市场和自由贸易决不是英明领导人深思熟虑的结果，而是一系列历史偶发事件的副产品。

本文的目的在于说明，改革开放以来实现的相当程度的经济自由其实也是偶然得到的，同样没有任何人去刻意设计它。本文不准备对过去二十多年来中国经济的所有因素作全面描述，而是要详细地市场化进程中具有指标意义的重大事件。这包括集体化农业的解体、非国有的进入、价格管制的解除、国内市场的形成、贸易自由化以及行政性分权。所有这些意义深远的变革都收到了中国领导人始料不及的效果，使他们感到非常惊讶。

Olson （1996）雄辩地证明，使各国经济发展水平出现巨大差异的主要原因在于国家制度和经济政策的不同。拙劣的政策和低质量的制度使人们无法捡起“掉在路边的钞票”，造就了极度无效率和贫穷的。改革前的中国就是这样一个社会。它的产生归咎于一个混合苏联计划体制和毛泽东极左端意识形态的落后制度以及一系列受国内国际因素影响而形成的反经济发展的政策。

显然，中国领导层在改革初期只有狭隘和模糊的目标。“摸石头过河”和“撞击反射”就是对这种现实的真实写照。然而，权力中心的分散和无组织集体行动的形成引发了一系列国家政权与民众社会的良性互动，使中国的改革进程具备自加强性和自选择能力，能够按照它自身的步调和逻辑发展，超越政策制定者的预期和设想（Chen，1995）。就是这个富有生命力的改革进程给中国的经济制度带来深刻的变化，为经济政策重新定义形式、及其合理性，由此在亿万人民中释放出巨大的能量，带来了生产力和效率的迅速提高，使经济发展取得了举世瞩目的成功。（见表一：中国主要经济发展指标）。

二、改革前的中国经济发展

要改革以来中国经济发展的经验教训，就必须对改革前的历史作简要回顾。只有这样才能更好地理解和评价中国二十多年来取得的深刻变化和巨大进步。

根据传统的经济指标，中国到1978年已经在经济发展方面取得了重大进步（见表一）。从1952年至1978年，总产值和人均产值都有显著的增长，分别达到6%和4%的年平均增长率。产业结构也发生了快速的变化，农业总产值的比重从1952年的58%下降至1978年的28%，同期总产值的比重从23%上升到49%.在取得高速经济增长和工业化的同时，中国达到几乎零通胀和全面就业，衡量收入差异的吉尼系数也显示仅有微小的收入不平等。健康和水平显著提高，人的寿命预期增加了30岁，成人文盲率下降了14%.

然而，上述漂亮的数字无法掩盖人民生活水平停滞不前和存在大规模绝对贫困的事实。从1957年起，人均收入和消费已停滞。在1978年，占总人口数28%的二亿七千万人处于绝对贫困状态

表一：1952至1995年中国主要经济发展指标

注：a.产值和人均产值在1952-1978和1978-1995年分别以国民收入和国民生产总值；

b.农业、工业和服务业的产值在1952-1978和1978-1995年分别以净产值和增加值计算；

c.1952和1978年就业人数和失业率的真实度受隐性失业的影响；

d.1952和1978年的城市和吉尼系数是Adelmand和Sunding （1988）所估算；

e.1995年的城市吉尼系数无法得到。这里给出1993年的数字，是Ying（1996）估算的；

f.绝对贫困数字来自世界银行（1992a ）和1997年3月2日的《人民日报》；

g.1952年的城市人均收入无法得到。这里提供的是1957年的数字，同样，1952-1978的城市人均收入年平均增长率是1957-1978的数字；

h.数据来自世界银行各年的《世界发展报告》。

（World Bank，1992a ）。绝对贫困现象主要发生在农村地区。在1978年，占农村人口三分之一的二亿六千二百万人生活在贫困线以下。显然，中国农民没有从改革前的“经济发展成就”中获益。

城市居民也没有从改革前中国的“经济增长”中分享到果实。上千万的工人二十多年来一直领着低工资。住房虽然受到政府的补贴，其条件也十分差。1978年，城市居民人均居住面积仅3.6平方米，大大低于1952年平均4.3平方米的水平，并且他们大部分还必须使用公共厕所。消费品严重短缺，从主食品、副食品到日用必需品，如布料、燃料、鞋子、肥皂、火柴、卫生纸等，都是凭票、凭证定额分配的。在1976年，广东省定额分配的零售商品数量达到77种（Wang，1981）。

到底有哪些人从统计数据显示的经济发展中受益呢？要找到答案并不难。中国领导人当时将重点放在建设重工业和提高军事能力方面，国防优先的政策是以牺牲人民福利为代价的。在冷战时期，美国和其它西方国家对中国和苏联采取围堵策略。1950年代初的朝鲜战争，50年代后期和60年代初期的海峡紧张局势，60年代早期与印度的边界争端，60年代和70年代的越南战争，特别重要的是60年代中苏交恶后中国面临的复杂而危险的国际环境，所有这些，都使毛泽东和其他中国领导人深信中国无法避免大规模的战争，国家必须动员一切可以利用的资源进行战备。

资源的调动是以行政手段实现的。国家垄断了农产品的购销，并且将农产品价格保持在一个非常低的水平上。农产品的低价格使工业企业能够保持低成本，可以付给工人低工资。国家则利用工农业产品价格的剪刀差吸取了大部分资源，将其用到主要投资项目上。

大量的资源转向了军事工业特别是原子武器的开发上。一位元帅曾经说过，“就是光屁股我们也要造原子弹！”中国领导人还认为，在前线可能抵挡不住敌人的进攻，有必要在“第二战线”和“第三战线”做好准备工作，以便战时实行主动撤退和诱敌深入的战略。因此，大量的投资项目在中国西部和西南部的“大三线”动工，目的是建立一个巨大的、自给自足的工业基地作为战略储备（Naughton，1988）。此外，因为担心主要运输网会受到敌人攻击而陷于瘫痪，各省、各地区也被要求发展成为相对独立的自给自足的经济体。显然，当时的地区政策重点不在于提高经济效率，不鼓励资源流动，也不重视建立统一国内市场、实现规模经济、以及利用比较优势进行地区间的分工与合作。

国防与备战的确耗费了大量的资源，但这不是改革前人民收入停滞和陷于贫困的唯一原因。和所有的计划型经济一样，中国承接了苏联体制的两大缺陷。第一，中央由于无法获得足够的、准确的信息致使其计划无效率。在“棘轮效应”的影响下，各级地方主管有意隐瞒真实情况，夸大实现计划指标的难度和对投入品的需求，阻止资源外流。这使中央决策者们在错误的信息影响下做出大量错误的决策，制订不协调、不可行的计划，造成严重浪费和无效率。第二，不兼容的激励机制抑制了人们努力工作和创新求变的动力。低收入和高度平均主义的分配体制使农民和工人意志消沉，没有工作兴趣和缺乏积极性。

毛泽东本人并不喜欢苏联式的中央集权控制。实际上，中国和前苏联实行经济改革和市场化所得到的完全不同的结果与毛泽东对苏联及其制度的不信任有很大关系。首先，毛泽东主导了一连串行政分权的尝试，试图解决苏联体制中高度集权带来的。这些尝试包括实行更加灵活的分权式资源分配体制，在经济管理领域培训了地方领导者，为改革后实行财政分权奠定了基础。1980年代实行的财政分权有效地改变了地方政府的激励机制，对于中国改革进程的推展起了十分重要的作用（Chen，1995）。第二，毛泽东发动了文化大革命以清除串谋的官僚，使“中国的郝鲁晓夫”不再得到权力。尽管它演变成中国历史上的一大悲剧，但是也达到破坏和弱化官僚利益集团的效果，从而极大地减少了改革的阻力（Murrell andOlson ，1991）。第三，毛泽东阻止了将中国纳入以苏联为首的经互会的尝试，使中国没有过分依赖社会主义国家间以物易物的贸易。1978年，中国86%的外贸是与主要市场经济国家进行的，这使得中国调整对外开放政策和与世界经济接轨更加容易实现。第四，为实现农业机械化，毛泽东也支持农村社队企业的发展。这些乡村企业在改革前就已经发展成为生存于国家计划之外强大的非国有企业。非国有经济体带来的有效竞争已经被证明是改革以来促进产品市场快速发展的重要因素。

当然，毛泽东本人无法想象到他对中国市场化的进程会有这么多重要的“贡献”。实际上，他拒绝任何利用市场力量和物质刺激的尝试。对于郝鲁晓夫上台后推行的意识形态上的转变，包括非斯大林化运动、推崇消费主义和物质刺激、承认南斯拉夫路线是另一条社会主义道路、以及主张与西方资本主义国家和平共处等，毛泽东给予严厉批评。郝鲁晓夫被指责为反马克思列宁主义的修正主义者。他作为苏联最高领导者的出现，促使毛泽东慎重思考如何在中国预防同类事件的重演。到了1960年代初，毛泽东已经明确断定中国会陷入和苏联相同的“修正主义路线”，唯一防范办法就是动员人民群众进行“继续革命”。

毛泽东的确陷入了一种两难境地。一方面，他相信依照“真正的”马克思列宁主义，在社会主义社会里国家必须绝对地控制主要经济命脉，需要有一个强大的政府机构从上到下地负责大部分资源的分配和消费以及对社会生活的诸多方面进行组织和管理。另一方面，他认为这些政府机构的官员容易受资产阶级意识形态、自由市场以及敌对阶级“和平演变”的影响，会为自己的利益串谋和欺下瞒上，产生“现代修正主义”。因此，他提出每隔七、八年就要发动文化大革命和其他类似的运动对政府官僚进行“不断革命”。此外，毛泽东也努力用分散决策权力、调动地方积极性和赋予地方政策自主权等来引进自下而上的制约机制。然而，这种方法并无法奏效，因为他从不允许地方的主动性偏离他的极左路线或摆脱他的操纵和控制。1950年代后期的大跃进和“百花齐放、百家争鸣”运动就是如此。毛泽东想利用“百花齐放”来冲击政府机构的官僚主义，不过要先验证它们是“香花”还是“毒草”。而检验的结果大部分是“毒草”，无法逃脱被摧残的命运。

毛泽东“真正的”社会主义与反官僚化措施的结合并没有得到好结果。每当他的极左思想给国家经济带来巨大危害时，毛泽东不得不依靠他的一些务实的同志们去恢复秩序。而他却在一旁不耐烦地等待着发动另一轮政治攻击的时机。从1957年到1976年，中国经历了多次政治运动，导致资源和人力资本的极大浪费。

这种混合体制比其它同类型命令式体制的表现还要低劣。极度软弱和低水平的计划程序导致比苏联还要多的积压产品和未完成的投资项目（Naughton，1995）。在1976年毛泽东去世时，中国危机四伏，国民经济到了濒临崩溃的边缘。贫困在蔓延，大约三分之一的农村人口生活在贫困线以下。农民的不满情绪在不断积累，农民造反的可能性被广为预见（Institute of Development，1987；Chen ，1990）。在城市里，职工实际工资比二十年前低20%.低收入、消费品短缺和恶化的生活条件导致工人不满情绪的爆发，在许多城市里出现了罢工和街头游行（Walder，1986）。这一切表明中国的体制必须从根本上加以改革。

毛泽东的去世和"四人帮"的倒台为中国领导人认真思考国家的前途提供了机会。虽然对于改革的目标和路径没有达成一致意见，但是他们在以下三个方面却形成共识。

一、放弃极端主义思想。各级党政领导干部深受毛泽东发明的文化大革命之害，毛的极左思想在共产党内不再时行。大部分干部在“思想解放运动”中得到平反和解放，地在这个旗帜下形成了具有广泛基础的统一阵线，与在文化大革命中兴起的既得利益集团对抗。当时，即使是中共领导层中最保守的势力也不认同毛泽东的极端思想。在1978年的中共十一届三中全会上，务实派取得优势并掌握了实际领导权。

二、还欠帐。包括邓小平在内的许多高级领导人在文化大革命中被解职下放，他们有机会得到国家和人民如何贫穷的第一手资料。从稳固政权的角度出发，他们意识到应当尽快偿还长期以来亏欠人民的“债务”，以提高人民生活水准为首要任务。“还欠帐”被看成是在危机时期恢复稳定的重要选择。

三、追赶“四小龙”。尽管当时的中国是一个相对封闭的，中国领导人仍然可以通过香港这个窗口观察到实行市场经济的国家和地区特别是香港、、韩国和新加坡这“四小龙”经济的快速。他们被这些经济体奇迹般的发展速度和中国贫穷落后的事实所震动，因此有了实现农业、工业、国防和技术四个化的紧迫感。

上面三项共识产生了深远的。首先，务实领导人重新评估中美建交后的国际形势，认为外来的威胁减低了。因此，通过裁军和削减国防开支，把宝贵的资源从国防中转移出来。同时将大批军工转向生产民用产品。

第二，务实领导人为了提高人民生活水准和实现四个现代化愿意尝使任何有效的方式，包括市场力量、物质刺激、外国技术、资本和管理。因此，试行市场改革和对外开放政策成为可能。

第三，务实领导人明确地认识到中国不能再犯大跃进和文化大革命那样的大错误。为了防止全国范围的政策失误，新出台的政策通常先在地方试行。只有那些成功的政策才被允许推广到其他地区。这意味着改革是渐进式的，调整的成本也受控制尽可能减小。

最后，由于毛泽东那样的最高权威已经不存在，对政策的争议即使在最高领导层也无法有明确的结论。为了避免重要的改革措施由于受冗长和没有结果的争论拖延以致无法实施，务实领导人允许地方政府试行那些未被中央批准的改革。这意味着地方政府有很大的自主权去实行那些有争议的政策，特别是当他们面临危机、无法在中央设定的框框里找到对策的时候。

事实证明，上述政策转变就足以刺激国家政权与民众社会的良性互动，导致了许多重要的体制变化和制度创新，提高生产力和效率，给亿万人民带来相当大的经济自由。

表二：中国的就业率（%）

资料来源：《中国统计年鉴1996》

三、农业改革与农村发展

在提高生产力和效率方面最为显著的是农业部门。从1978年到1995年，农业增加值以每年5%的速度增长。这一成果几乎完全归功于农业劳动生产力的提高，因为同一时期的农业就业人口并没有增加。事实上，农业就业人口占全社会就业人口的比重从1978年的71%，减少到1995年的46%（见表二）。

更具特殊意义的是，这个使中国近四分之一劳动力从农业转移到非农业的结构变化并没有导致农村与城市就业结构的明显变化。在同一时期，农村就业人口只有微小的减少，即从1978年的76%减少到1995年的72%.这意味着绝大多数由于农业劳动生产力提高而释放出来的剩余劳动力被农村的非农业生产所吸收消化。

中国农村的巨大变化开始于改革初期让农民“休养生息”和政府“还欠帐”这样微小的政策变化。政府当时决定：放弃各地区粮食自给自足的政策，增加粮食进口，降低粮食收购指标，提高粮食收购价格，降低农业投入品价格和农业税，增加银行对农业的信贷，给予社队在农业生产、销售、管理等方面更大的自主权。

很清楚，上述政策中好些是为了“还欠帐”而把收入转移给农民。对于农民收入的增加，虽然在开始阶段消费品的供给并没有相应的增加，农民对一些消费品如布、胶鞋、罐头食品等的需求依然能够得到满足。这些消费品原先积压在仓库中，城市消费者不想买，而农村消费者又买不起。现在商品不但能找到销路，而且还起到缓解供求关系的作用。

更重要的是，政府的政策改变为农业生产关系的变革留下了空间。在1978年，安徽省遭受严重的旱灾。当政府无法及时供应救济粮时，一名生产队长决定把土地和生产工具分给农户使用，由他们根据合同承包粮食生产。这就是后来的“家庭联产承包制”。令人惊讶的是，在遭受旱灾的条件下，新制度带来了相当于正常年份三倍收获的巨大丰收。在这一成功的鼓励下，“家庭联产承包制”迅速地被农民群众自发地推广到全省。

1979年，中央政府明确禁止这种“分田单干，包产到户”的做法，因为它将不可避免地导致人民公社制度的废除和农业生产集体化的瓦解。然而，安徽农民并没有在中央的禁令下停止，因为他们获得了安徽省强有力的领导人万里的明确支持和保护。万里认为“家庭联产承包制”对于贫穷地区、山区、偏远地区以及灾荒区是适当的。他的观点导致了各省、中央领导人对此的认识分歧和强烈争论。因为不存在最高权威做最终裁决，而且新的中央领导需要各省的大力支持，有争议和抵触的政策得以在不同的省份进行实验。在安徽省以及其他省里，越来越多的村庄采取这一新的生产模式，带来了比那些仍然在人民公社制度下的地区高得多的产量。

到了1980年，当不同意见终于达成妥协、中央开始允许“家庭联产承包制”在偏远、贫困地区实行的时候，中国农村已有74%以上的村庄选择了以家庭为基础的承包责任制（Chen，1990）。而到了1984年，人民公社已不复存在，农业生产完全由农户家庭分散经营。在新制度下，农民在种植决策上有了更大的自主权。他们在完成定购任务后，可以在自由市场上以浮动价格销售农产品。责任制不仅有力地促进了农业生产的增长，而且也赋予农民通过超产增收扩大个人财产的权力。

农业集体化生产的终结说明，在中国经济体制改革的过程中，政权与社会的互动扮演着决定性的角色。显然，中国领导人在农村改革初期并没有一个完整的方案，也没有预见到农业生产方式会发生如此剧烈的变化。然而，他们做出的微小政策变动就足以引发亿万农民自动自发的强烈反应。同样在公社制度的控制下，农民面对同样的处境、同样的激励机制问题，有对分田单干和家庭经营的共同渴望。虽然是各自独立采取行动，亿万农民无组织的集体行动加强和放大了个人行为变化的作用。很明显，地方政府领导在把被禁止的民众要求转化为当局可接受的变化方面起到了关键性的作用。他们利用自然灾害等危机形势在关键时刻发挥重要影响，促成了政策的转变和自下而上的改革。农村改革取得的巨大成就给改革者以有力的支持，说服了那些对改革持怀疑态度的人。最终，中央政府被迫逐渐满足农民的要求。政权与社会互动的结果不仅是农业生产体制的根本性变革，而且是公社和大队这些国家政权用以进行控制和胁迫的机制杠杆的崩溃，使农村居民获得广泛的经济自由。

在新体制下，农业劳动生产力的迅速提高使得被公社制度掩盖的剩余劳动力问题更加突出。数以百万计的农村劳动力涌入大城市寻找工作，给城市的居住环境和公共设施带来了沉重的负担。为避免由于迅速城市化带来的问题，中国选择发展农村地区非农生产活动和农村乡镇城市化的政策来解决农村劳动力过剩的问题。显而易见，这一目的只有通过发展农村工业才能实现。

四、非国有与价格双轨制

农村地区的企业是由1970年代的社队工业企业起来的。当时为落实毛泽东提出的在1980年前实现农业机械化的宏伟蓝图，社队被鼓励建立“五小工业”，这包括小钢铁、小水泥、小化肥、小水电和小农具。但是这个政策失败了，因为这些重工业多数很难适应农村地区的资源和要素条件。为了摆脱关闭工厂的命运，农民们越过了政府为他们设置的界线，利用中央计划的漏洞，社队企业不仅继续生存，而且在70年代取得了突出的增长。1978年，农村已有超过150万家社队企业，雇用2830万工人，年产值达495亿元。绝大多数社队企业生产的不是生产农机、农具（He，1990）。

改革开放初期农村地区规模可观的工业的存在，对于非国有部门的发展和产品市场的发育而言，的确是一件幸运的事情。在其他国家，非国有企业通常开始于小规模的零售和服务部门，很少有机会积累足够的资本进入制造业。在中国，以农村工业企业为主要代表的非国有企业能够与国有企业几乎在所有的工业部门进行竞争，这确实是一个非常重要的区别。

作为向农民“还欠帐”的一部分，中共在1978年十一届三中全会上提出“社队企业应该争取有更大的发展”，并且号召将一些工业转移到农村，为农村居民增加提高收入的机会。在80年代初期当农村剩余劳动力成为主要矛盾时，政府调整一系列政策和规定取消对在农村大规模发展非农活的限制（Byrd and Lin，1990）。人民公社和生产队在1984年完全取消后，社队企业被正式改名为乡镇企业。

中国领导人当初调整政策，考虑的只是一个非常有限的农村工业化的模式，仅仅是从为农民增加收入来源和吸纳农村剩余劳动力这样狭隘的目标出发。他们没有想到这样的政策调整会带来预想不到的结果，使整个工业结构和经济发展发生根本性的变革。乡镇企业以他们能够发现的每一种盈利方式与国有企业进行了激烈的竞争，取得可观的增长率（见表三）。据估计，从1991至1995年，国内生产总值增长的30%，工业增加值增长的50%，出口增长的45%，政府税收增长的25%是乡镇村企业贡献的。在1995年，乡镇企业占工业总产值和工业就业人数的比重分别达50%和43%，超过了国有企业（见表四）。

表三：农村乡镇企业的发展：1978-1995a

资料来源：《人民日报》（1997年2月19日）

注：其他企业包括城市的集体企业、私营企业和股份制企业

乡镇企业的竞争大大减少了国有部门的利润，侵蚀了政府的收入基础，计划制定者试图对此加以严格控制。1989年和1990年间，中国的市场化改革进程受到重大挫折。中央政府不允许乡镇企业与国有企业竞争能源、原材料和银行信贷等主要资源。政府在1989年宣布对乡镇企业不增加新贷款，并且要求总贷款额是零增长。对乡镇企业的歧视性信贷政策使1989年有超过80万家乡镇企业关闭，企业数从1988年的1890万家减少到1990年的1850万家。工人数也从9550万人减少到9260万人，农村失业人数至少增加1000万人。

这一政策遭到地方政府的强烈反对。原因是，1980年开始实行的财政包干使地方政府明确拥有自己的税源，并且对收入和支出负责。这样的财政收入分享制度逐渐由省一级向下延伸。在1984至1986年乡政府成为一级独立的财政单位后，由于绝大多数乡政府必须依赖预算外收入去满足支出的需要，而且这些收入主要来自乡镇企业，乡政府有强烈利益驱动力发展乡镇企业。显而易见，地方政府成为乡镇企业的监护人。

面对地方政府的挑战和失业增加的严重，中央政府被迫改变歧视乡镇企业的政策。1990年3月，国家计委宣布国家将继续实行对乡镇工业包括减税和银行贷款等政策优惠。从那以后，乡镇企业逐渐有了起色，并在1992年重新恢复了发展的动力。

乡镇企业与地方政府的关系是十分有趣的。一方面，乡镇企业在“官本位”的体制下需要得到地方政府的保护，改善他们的地位，通过挂靠得到各种特权，接近国有部门并从它们那里获得不易获得技术、市场信息、信贷等资源。此外，由于地方政府倾向于干涉、阻碍私人企业的增长，企业家建立乡镇企业要比私人企业来得更有利。另一方面，对地方政府以及政府官员个人来说，存在有很强的激励机制和诱因使他们积极鼓励乡镇企业的发展。这是因为乡镇企业已成为地方政府预算外收入的主要来源，是地方政府官员各种奖金和其它收入的主要提供者，而且是农村最大的雇主和农村经济收入的主要来源（Byrd and Gelb ，1990）。

银行体制的改革为地方政府支持乡镇企业的发展提供了一个强有力的手段。中国在1984年出台了一系列银行改革措施，其中包括给地方银行更多的自主权。在一个分权制度的框架里，这样做实际上意味着把资源的控制权交给地方政府（Chen，1991）。因此，1984年后，在地方政府的下，地方银行对乡镇企业的贷款额迅速增加（Du，1990）。在1985年至1988年间，乡镇企业贷款的年均增长率为35%.甚至在1988年至1990年间在紧缩银根的宏观政策环境下，乡镇企业的银行贷款仍然每年增长19%.地方政府实际上起了担保人的作用，承担了部分进入风险，使新生的企业能够以足够的规模经济进入生产（Naughton，1995）。

必须明确指出的是，如果没有生产品市场的发展，乡镇企业无法获得原材料和投入品，就根本不可能发展起来。而生产品市场的发展则应归功于价格双轨制的动态影响力（Byrd，1987）。

价格双轨制起源于改革前“条块结合”的计划经济体制。这种体制以各部委“条条”制订的中央计划为主，以各地区“块块”的地方计划作为补充。多元的计划和供应渠道导致不同企业和地区以成本作价的多元价格，由地方物质供应部门按照包括销售和易货等类似市场的方式进行物质调剂。然而，价格和商品流动受到地方政府的行政控制，与中央政府一样缺乏弹性。在改革前，以这些类似市场的渠道分配的物质在整个经济活动中所占的份额很小。

1978年至1979年间，一些地区的大型国有企业开始进行扩大企业自主权和以物质奖励工人和厂长的试验。试点企业被允许在市场上以议价销售超出计划任务的那部分产品，而且可以保留得到的部分利润用来给工人发奖金，改善职工福利和再投资。1980年，这样的试点扩大到6000家国有企业。这些企业占国有工业企业产值的60%，利润的70%（Shi and Liu ，1989）。因为在卖方市场的条件下，市场价格总高于计划价格。卖方可以获得高额利润，而买方可获得计划体制内分配不到的商品，买卖双方在计划外交易中都获利。结果，这种类似市场的交易迅速增长。然而，议价市场的价格依然由政府控制。

诚然，中国领导人当时对于价格改革并没有形成共识，并不准备用由议价和计划价形成的价格双轨制来推行渐进的价格改革，只是要给国有企业提供激励和化解一部分需求过剩的压力。1982年召开的中共十二大重申，虽然允许一些计划外生产和市场调节，这一部分必须是少量的、次要的和对计划生产与分配加以补充的。然而，价格双轨制引发的变化与领导人的预期渐行渐远。企业对新的激励做出热烈的反应。他们根据市场信号增加计划外的生产，有些企业甚至以减少计划指标完成率的使更多的产品能够在市场上高价售卖。他们也试图以各种方式绕过政府的价格控制，包括买方和卖方建立“合资”企业进行“利润分成”，或者要买方承担卖者以市场价购买投入品所承受的额外成本。

在80年代初期，中央政府尽了很大努力试图控制市场价格。国务院发布了许多价格管制条例。1983年国务院发布的条例规定生产品的市场价格不应超过计划价的20%.然而，除了派一些工作组到各省市进行价格检查外，中央不得不依靠地方政府施行那些条例。然而，地方政府在1980年完成了财政“分灶吃饭”的收入分享制度后，对于在市场交易中管制价格兴趣不大，没有很好地与中央合作。事实上，地方政府有诱因看到更大的价格差别。这是因为更高的市场价使在他们领导下的国有企业获得更高的利润，地方财政的收入因此提高，地方政府也能获得利益。地方政府在争取更有弹性的价格管制方面是十分成功的。1981年，他们促使国家物价局下达规定，允许地方厂家根据成本加价作价法自定“临时出厂价”。

1983年，地方政府成功地争取到国家物价局和国家经委联合批文允许“高质量产品和新产品”有较大的价格差别。这些条例进一步增强了地方政府将地方定价偏离中央定价的能力。自1982年下半年以来，由于经济恢复增长，生产资料的短缺又重新出现，计划与市场价格的差距被继续拉大。

与此同时，由于需要解除对部分农产品价格的管制和调整大批计划价格，中央政府控制市场价格的努力进一步受阻。随着家庭联产承包制的实行，农业生产力和农业产出迅速增加。国家对农产品例如粮食和棉花的垄断收购在供应充足的时期出现问题。连年农业丰收使国家的库存急剧膨胀，国家不得不放弃统购，允许农民到市场上售卖农产品。食物和纺织品的价格放开后，数以千计与之相关产品的计划价格不得不随之调整。国家物价局无法根据假设提出“估算价格”，只好在1982年和1983年间解除大约800种小消费品的价格管制。

80年代初计划外交易的范围不断增加，中央政府越来越难以实施价格管制。到1984年末，计划者终于清楚地意识到他们不可能控制计划外价格。1985年，政府宣布普遍解除对计划外工业品售卖价格的管制，结束了政府对市场价格的控制。

然而，价格双轨制为腐败开了方便之门。政府官员运用他们手中的权力强迫企业以低的计划价格卖给他们超额部分的产品，然后在市场上以高价倒卖获取暴利。“官倒爷”使生产者不能从超额部分的产品中真正获利，他们增加产量的积极性不高。结果，供给缺乏弹性，需求过剩阻碍了市场价格与计划价格的并轨。

到了1988年，绝大多数中国经济学家相信价格双轨制无法使“多价归一”，实现自由价格，中国将被卡在改革的半途、在一个计划与市场体制的矛盾与弊病并存的两难状态之中（Hua ，Zhang and Luo，1988；Shi and Liu ，1989）。这种观点后来被证明是过于悲观。双轨价格的合并就像一个需要特别温度变化的化学反应，宏观经济的波动就提供了恰当的“温度”。在1989与1990年，中国经济在宏观调控的双紧政策下降温。许多主要生产资料的计划与市场价格差距缩小。供给过剩的情况使计划分配失去作用，使人们进一步怀疑计划的权威性。当1992年经济开始快速增长时，政府发现无法象市场那样迅速、精确而富有弹性地调整计划价格来适应迅速变化的经济环境。政府还认识到，保留生产资料的价格管制等于是以惩罚大型国有企业、消耗政府预算资源为代价来补贴整体经济。

到了1993年，绝大多数生产资料不再使用计划价格，关键生产资料价格（如煤炭，原油，钢材）和敏感消费品和服务（如粮食，食用油，公共）的价格管制也获得部分解除。解除对粮食和油的价格控制使政府的价格补助负担从1990年占国内生产总值的5.4%减少到1993年的2.3%.

超过90%的零售价格和80%以上的农产品、原材料的价格现在由市场决定。虽然有些商品的价格有时仍然受政府政策影响，但是一个以市场供给和需求为基础的价格系统已经成功地建立起来了。

竞争和灵活的价格是自由市场经济所必需具备的两个最重要的因素。我们看到在中国的市场化进程中，竞争主要来自非国有乡镇企业的迅速进入，价格自由化是在价格双轨制下渐进实现的。十分有趣的是，这两个市场化改革最合乎逻辑步骤并不是中国领导人精心设计的结果，而是与他们的初衷相违背的。

五、开放政策与贸易自由化

改革前的对外贸易体制着重于自给自足和进口替代战略。贸易流动受制于中央集权的计划系统，由外经贸部决定。外贸计划由12家主要的国家外贸公司来落实。为了维持国内的计划价格体系，这12家外贸公司的作用就象气密性很好的“密闭舱”一样把中国的同世界市场和外贸伙伴隔离、孤立起来。因为国际产品价格不能传递到生产者那里，中央政府必须对外贸的盈利和亏损负责（World Bank，1988）。

中国的务实领导人明白，没有外国的资金、技术和先进知识，要实现化是不可能的。开始时，计划制定者相信石油出口获得的外汇足以支付进口技术的费用。但是，对石油产量的预测在1978年勘探新油田的努力失败后大幅度下调。这促使他们决定以促进出口的方式提高赚取外汇的能力。

中国的对外开放政策涉及到对外贸易、外商投资和特区这三个重要方面。在1979年，广东和福建这两个南方沿海省份被选为实行对外开放政策的试点。这是一个谨慎的选择。因为政府在改革前出于安全因素的考虑对这两个省很少进行投资、建设，它们在中国整体经济中的分量不大，所以由它们率先实行开放政策不会对计划经济主体产生太大的。

这两个省被允许自行决定那些不对国家计划造成影响的出口加工和补偿贸易项目。它们和中央签署了非常优惠的外汇留成合同，使他们能保留超出定额的全部外汇收入。他们也被允许建立自己的企业来吸收外资。同时，在这两个省建立起四个经济特区，希望通过在经济特区实施优惠政策吸引外商投资，籍此向中国工人、工程师和管理人员介绍先进技术和生产知识。同时也可以通过出口产品赚取更多的外汇。

当时的中国领导人并不希望这些变化影响国家外贸的指令计划。外经贸部和其直属的国家外贸公司在对外贸易中仍然象“密闭舱”那样起着缓冲器的作用，行政干预仍然是保证完成中央外贸指令性计划的主要手段。

但是，这些开放政策引起了地方的积极响应，在广东和深圳取得特别显著的和无法预料到的结果。灵活的政策为广东各地创造了许多机会，使他们从免税进出口产品中获益。走私和经济犯罪也随之蔓延。深圳迅速成为连接国内市场和香港企业家的一个方便的加工中心以及联系枢纽。

广东和福建引起其他省市和中央一些部委的忌妒。他们一方面要中央严厉地控制和约束这两个省，另一方面也强烈要求中央也给予他们同样的外贸特权。中央在1984年回应了他们的要求，允许几个部建立自己的进出口公司，并且给予一些省政府部分外贸特权。同时还缩小外贸计划的范围，全面实行外汇留成制度。

尽管这些变化减少了外经贸部和国家外贸公司的垄断力量，中央政府仍然对外贸盈亏负责。在这种体制下，工厂和地方政府追求的目标不是利润最大化或成本最小化，而是外汇留成的最大化。结果，由于当时国内产品价格存在很大扭曲，更高的出口增长转变为更大的政府预算赤字（Zhang and Zhou，1994年）。数据显示，中国80年代前五年的出口结构并不是由比较优势决定的（Lardy ，1992）。

为了解决外贸亏损加大、预算收入减少的，中央政府在1987年末推出外贸承包制。在这个制度下，各省市和外经贸部签定出口合同，承包出口额、外汇收入以及合理亏损额等定额指标。超出定额时可按比例保留额外收入。

各省政府支持这种新体制的实行，但要求外经贸部授予更多企业外贸权。外经贸部不愿意放弃它在对外贸易中的垄断地位，设立了很高的进入壁垒。它提出只有那些外汇收入在1亿美元以上的企业才被允许直接从事进出口贸易。这样的条件除了那些外经贸部直属的国家外贸公司以外，很少有企业能够符合。外经贸部的方案受到了各省市的猛烈批评。他们要求降低进入壁垒，以便使更多的地方企业能在国际市场上竞争并赚取更多的外汇。最后，外经贸部在压力下做出了让步，降低了进入标准。拥有外贸权的企业突然从1987年底的800家增加到1988年初的5000家。新的外贸企业包括省属、市属企业，甚至有集体企业。大量企业的进入最终打破了外经贸部和国家外贸公司的垄断地位。

1990年初放开价格和外汇体制改革的成功，进一步减少了对指令性外贸计划和出口补贴的需要。到1991年和1993年间，指令性外贸计划和出口补贴被废止。尽管有一些大型国有企业仍然垄断几种战略性物资的进出口，它只占1995年中国出口的4.6%和进口的19.4%（EAACC，1997）。到1996年，超过5000家外贸公司和20万家企业被授予外贸权。

到了1995年，中国成为世界第10大贸易国，进出口额占世界贸易的4%.更重要的是，出口产品由资源型转向劳动密集型的制造业产品，更好地反映了中国的比较优势。在90年代，中国快速成为中国家中具有最宽松外商投资环境的国家之一，比日本和韩国更少对外商所有权的限制，对外资开放更多的投资领域（Lardy ，1994）。中国对外开放和贸易自由化的进程再一次显示，预期不到的结果可以在政策的反复变化和利益集团的相互作用中出乎意外地产生。

六、中央与地方关系的变化和政府在经济中的作用

地方政府在中国市场化进程中扮演非常重要的角色，这一点是很清楚的。在前面的讨论中我们已经看到，在1980年实行中央与地方财政收入分成制后，地方政府成为支持改革和发展的利益集团。他们支持乡镇企业的发展，推动放开价格，反对外贸垄断。但这是不是改革领导人经过周密的策划，利用财政的分权改革把地方政府吸引到改革阵营中来？当然不是。

整个70年代，中国一直努力尝试在中央集权计划（部门条条）与非中央集权计划（地区块块）两者间寻求一个可行的平衡点。授权界限在中央和地方政府之间再三地修改，造成企业管理、物资分配和财政系统等多方面的混乱和冲突。中国的计划制定者和财务官员普遍认为，那些关于财务体制的试验没有一个是行得通的。

地方政府当时“吃大锅饭”：他们不需要为他们的开支负责，因为这是国家统一财政预算中的一部分；他们也没有积极性去增加财政收入，因为增加的收入必须全部上缴国家统一的财政。在这样的制度下，国家预算收入不但停滞不前，而且不断下降。中央指示财政部提出解决方案，阻止政府预算失衡的进一步恶化。于是就有了财政收入分成。

财政收入分成的实验于1977年在江苏和其它几个省进行。收入分成制规定了地方政府收入留成份额，并且要求地方对实现收入目标和平衡预算负责任。这种使中央和省市从“吃大锅饭”变为“分灶吃饭”。这个实验被认为是成功的，特别是对于保证中央财政有确定的收入帮助很大。于是30个省级政府在1980年开始分五个不同地区、按照不同的规定和标准推广收入分成（Shirk ，1993）。

财政分权根本改变了地方政府所扮演的角色。第一，它给地方政府官员带来许多利益，因为他们的财权和经济权得到很大的提高。于是，地方政府官员地站到中央改革派领导一边，努力保护他们从财政分权中所得到的利益。财政分权把地方政府带进了改革的阵营，改变了中国决策系统中支持改革和反对改革的力量对比。在这种架构下，地方政府逐渐取代中央职能部门的官僚，成为中央改革派领导的主要支持力量。

第二，财政收入分成制部分地界定了地方政府所拥有的财产权，使他们成为各自管辖范围内的剩余价值持有者，从预算外财政收入和地方经济增长中获得了很大的利益。因此，财政分权把地方政府官员的兴趣引导到经济改革和制度创新这方面来。

最后，财政分权在省市之间引进了竞争。当一个省的改革走在前面的时候，它的比邻省份也被迫跟随。较为发达地区能够吸引更多包括外资和人才的资源，使经济以更快的速度增长。于是，地区间的竞争为地方政府求新、求变和采纳先进技术增加了新的激励机制。改革也扩大了竞争领域。各地区竞相提高地方工业所生产的消费品质量以求占领更大的国内市场份额，或者是以改善投资环境吸引更多的外资来落户。

财政分权原先是财政部阻止中央财政收入不断萎缩的“权益之计”，但是在当时的条件下却起到了不起的、经济作用，成为中国市场化改革进程中至关重要的一环。

七、结论

在前面的讨论中，中国最近二十多年来的经济发展过程被看作是一个连续的、不断制造超越中国领导人期望和想象力的惊人结果的过程。这一进程产生了一系列体制变革，如农户为单位的农业生产、非国有乡镇企业的崛起，价格改革和市场化，贸易自由化和财政分权。这些体制变革带来了经济自由和生产力与效率的巨大提高。

我们可以从这个改革过程中三条主要经验。第一，国家政权与民众的良性互动是自加强型改革进程的主要决定因素。第二，有利的初始条件为多项改革提供了成功的起跳板。第三，双轨制的动态变化使经济转型更平稳。下面详细说明这三条经验。

一、政权与社会的良性互动

虽然中国的改革充满了偶然性，学者们常常观察到“事后的有条理性”（Naughton，1995）和“自加强性”（World Bank，1992）。一个领域的改革很自然地导致其他领域的改革，并且制造压力迫使这些改革的实行。温和的初始政策变换往往最后能导致根本性的转变。这个进程进行得非常有条理和符合逻辑，以致于一些学者情不自禁地认为中国经济改革成功的关键在于国家具有制订有效改革计划的能力（Nolan ，1995）。

没有国家政权与民众社会之间的良性互动，自加强性的改革是不可能的。而导致成功互动的主要因素是：（1）最高领导层相对灵活和务实的态度；（2）地方政府在自利动机驱使下对地方民众需求的敏感反应；（3）民众社会中的无组织集体行动。

毛泽东后的中国领导层（包括保守主义者）由务实主义者占主导地位，对改革采取较灵活的态度。他们有一个共识，为了巩固政权一定要放弃毛泽东的极左意识形态，把重心转移到发展经济和改善人民生活水平上来。他们可能会抵制一些自下而上的改革，但是他们的认识最终会赶上现实。换言之，当他们亲眼看到“猫”逮住“老鼠”以后，就会愿意承认那是只“好猫”。

地方政府官员在财政、政治和体制几方面都有很好的激励因素，使他们把精力从寻租活动转移到改革和发展上来。因此，地方政府对民间的政策需求比较敏感，并且运用他们的影响力在决策进程中努力使那些与民众需求一致的政策被采纳。地方政府还能通过控制信息传递和中央政策的具体落实影响中央领导，支持和维护那些受民众欢迎的政策。

地方的政策需求是改革和制度创新的主要源泉。由于改革前的中国是一个高度同质化的社会。不同的个人和社会群体被迫面临相同的条件和环境，形成相同的需求和行为模式。因此，当国家政策改变时，个人所采取的行动表现为自发的和同步的（Zhou，1991）。当大量的、出于各自利益的个人行动无组织但又系统地形成集体行动时，他们向政策制定者传递了强有力的信号，对政府的期望和经济转型的进程产生重要的影响。

这三个缺一不可的要素在一起相互作用，造成了政权与社会之间的良性互动和具自加强性的改革进程，为毛泽东后的中国带来了重要的制度变迁。

二、有利的初始条件

中国改革的许多初始条件是不利的。例如，中国有一个庞大而又落后的农业部门，非集权的计划体制运作效果不佳。但是，改革进程开始以后，这些弱点便转化为优势（Naughton，1995）。

庞大的农业部门为改革提供了一个容易的切入点，这能产生非常快的效果和比较大的冲击力，使改革的车轮转动起来。非集权的计划体制和分散的地区产业政策造就了各地方独立于中央计划之外的工业系统。这使得当分享垄断利润的机会出现时，大批企业能够快速和有力地进入刚刚形成的产品市场。非集权化的计划体制也孕育了最终导致价格完全放开的价格双轨制。非集权化还导致改革前中央财政的恶化，迫使在改革后进一步实行财政分权。最后，非集权的计划体制也在不同地区的国有企业之间引入竞争。

中国大陆和海外华人之间的纽带促进了资金、技术和知识的流动，提供了另一种改革的激励，在中国市场上增加了一个主要的竞争力量。还有，不同于其它命令型经济，改革前的中国主要和市场经济体进行贸易，因而比较容易采纳对外开放政策，与国际经济整合。

上述讨论清楚地说明，有利的初始条件在中国市场化进程中扮演很重要的角色，对放开价格、非国有企业的快速发展和产品市场的有效竞争都作出重要贡献。

三、双轨制的动态变化

双轨制的改革方法应该被看作是保守派与市场改革派之间折衷妥协的结果。对毛泽东后的保守派领导人来说，计划和市场之间的关系是陈云“鸟笼”中鸟和鸟笼的关系。计划就象一个鸟笼，经济活动象是鸟笼里的鸟，鸟笼里的空间就象市场。鸟笼应该足够大，使鸟能够在里面飞，但根本的底线是：鸟必须关在鸟笼里。

在80年代初，改革派领导企图把市场导向的改革列入党的纲领的多次努力都没有成功。经历了几凡失败后，他们小心翼翼地提出，经济改革的目的是建立一个由政府管理市场、市场引导企业的有计划的商品经济。这个提法被保守派所接受，因为它看起来和陈云的“鸟笼理论”一致，由计划者限定“鸟笼”的空间。

保守派当时也认识到需要扩大市场的作用，把“鸟笼”有比例地增大。同时，他们也知道“鸟笼”的栅格也应同时加细，以保证鸟被关在笼里。然而，尽管鸟笼的扩大被愉快地接受，鸟笼栅格的加细却没有很好地进行。就象市场是“看不见的手”一样，计划也是看不见的“鸟笼”，计划者不得不依赖“鸟儿”告诉他们需要在哪里将“鸟笼”加细。但是“鸟儿”不愿提供信息，因为他们想从鸟笼中出来。结果是，大部分的鸟都发现出口从鸟笼中逃出，留在里面的只是那些有病的或者被剪掉翅膀的鸟。

虽然鸟笼的比喻有用而且有趣，我们切不可过分地使用它。事实上，市场和计划在双轨制下存在着很丰富的互动。如上所述，市场和计划之间的磨擦产生危机，进而制造了进一步改革的需求。在价格改革中，市场活动范围的扩大迫使计划者对价格进行大量调整。当市场价格变化加快时，情况变得更坏。市场价格快速增长使计划者终于发现，要灵活地、准确地对复杂的计划价格进行调整是不可能的。结果是更多的资源由计划分配转移出来，市场的范围进一步扩大。当宏观经济不景气、价格急剧下落时，商品在市场上随处可见，甚至能以更低的价格得到，计划分配便显得多余。

“双轨制”的力量还来自从旧制度向新制度渐进的转变：旧体制渐渐淡出，被新体制所逐步取代。这种渐进过程给包括政府官员和国有企业职工在内的不同社会基层、对风险和不确定性有不同承受能力的人们提供不同的机会，于是有了广泛支持的基础，能在比较少的阵痛和抵抗下平稳过渡。

近年来有一种加快改革步伐的流行观点，认为中国只是对一些简单的问题进行了改革，而把难题搁置起来。他们认为现在是处理艰难问题的时候了，因为这些问题已经无法再拖迟下去了。这种论点忽略这样一个事实，那就是随着经济逐步从计划的鸟笼中增长出来，原来困难的问题可以变得较容易解决。在80年代，价格改革和外汇体制改革是非常困难的。把官方汇率和市场汇率合二为一，取消对能源、运输、原材料和重要生产资料的价格控制，在当时的条件下是不可能。可是到90年代，当市场范围变大时，放开价格的冲击力变得很小，问题便很容易地解决了。同样的，“利改税”这项税制改革由于受到强大既得利益集团的反对而没有在1983年和1984年彻底实行。但是，当市场竞争逐渐侵蚀掉垄断利润时，这些利益集团不再强大，税制改革在1994年实行遇到的麻烦就比较小。

的情况显示，解决国有企业问题的时机已经成熟。这是因为下面四个原因。（1）相对价格已经接近机会成本，能很好地发挥作用；（2）企业的税收比较统一，国内企业间竞争比较公平；（3）企业在一个更加理智的经济环境中运行，能比较容易地辨认出低效率和管理不善的企业；（4）中央和地方政府由于财政收入拮据，已经没有能力拯救失败的国有企业。事实上，自1995年以来，国有企业已经开始面对更加“硬”的约束，数以千计的国有企业被迫关闭，使国有企业下岗职工人数超过百万。

就象计划者发现调整成千上万的价格是不可能的、最后不得不放开价格一样，政府也发现管理和控制成千上万的国有企业是不可能的，于是决定“抓大放小”。这意味着政府将集中对1000家大型国有企业进行改革，把它们改造成为企业集团或公司。同时放弃中小企业国有企业，将它们售卖或转让。但是，大规模地放弃国有企业将受到日益增加的城镇失业人数的压力。到1996年的上半年，城镇失业率已达7%到8%（《人民日报》1996年3月7日）。可以预期，当中国进入下个世纪时，国有企业仍然会是中国面临的几个关键问题之一。

2000年代的另一个主要经济发展问题是提高资金市场的效率。中国的资本市场非常无效率。国有企业配备了太多的资源，但产出却很少。在1995年，国有工业企业拥有超过一半的工业资本，但产出只占三分之一（表四）。投资效益的改进被国有企业所阻碍。投资决定仍深受地方政府的影响，投资者很少对投资项目负责。投资的浪费加大了解决就业问题和国有企业改革问题的难度。值得注意的是，“双轨制”在资本市场中也开始运行。“双轨制”的银行系统开始成型，包括外国银行和机构在内的非国有银行近几年开始运作。当信用社和地方银行被允许对特殊存款自订利率时，双轨制的利率系统也开始显露出来。当这些非规范的经济体在中国迅速成为规范时，我们不应该再感到惊讶。

这里可以提出更多的经济发展问题，包括明晰产权，减少收入不平等，控制腐败和减轻农民负担等。但是，如果能够解决国有企业和资本市场无效率这两个问题，中国人民就能拾起千亿“掉在路边的钞票”，创造另一个同样令人难忘的高速发展的二十年。

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