建设新农村：中国现代化的历史任务--关于“十一五”建设社会主义新农村的探讨和建议

“建设社会主义新农村”是我国现代化进程中的重大历史任务，已写入党关于制定“十一五规划”的建议中，这体现了自十六大以来我国着力解决现代化发展中日益突现的不平衡问题的一贯思路，也体现了农村改革重点从调整农业生产结构到增加农民收入、调动农民积极性再到统筹进行新农村建设的政策延续性和递进性。然而如何全面深化农村改革，扎实推进新农村建设，仍需要在理论上正确理解“新农村建设”的含义，并在尊重和充分了解农村实际情况的基础上合理设定农村建设目标，制定切实有效的政策。2005年11月27日，由中国经济体制改革研究会主办，中国经济体制改革杂志社承办的“第二届中国农村改革论坛——建设社会主义新农村座谈会”在京召开，来自全国人大常委会农业和农村工作委员会、国家农业部、国家发改委、中央党校、中国社科院、国务院发展研究中心及中国体改研究会的专家学者，以及北京、江苏、湖北、福建等省市的专家、基层政府代表、非营利组织代表、农民企业家代表参加了座谈会，大家深入分析了“建设社会主义新农村”中存在的一些认识问题，并针对如何建设社会主义新农村建设提出了具体的政策建议，现将与会专家的有关观点综述如下。

一解决“三农”问题的指向：新农村建设

十六大之前，学术界和理论界已经形成一种共识，即解决“三农”问题不可局限于农村内部，当从国家宏观体制入手。十六大及十六大以后提出统筹城乡发展、建设小康社会、坚持科学发展观、建设和谐社会等均指向一种全局视角。同时，“三农”问题亦非常复杂，非任何一种战略可以包治。党中央的两个一号文件分别针对农民问题和农业问题，而十六届五中全会提出的“社会主义新农村建设”则是着眼于农村问题的解决，这也将有助于“三农”问题的全面解决。专家认为，这是全面建设小康社会的要求，是推进我国社会主义现代化建设的必然要求，是落实反哺方针的必然要求，同时也是全面缩小城乡差距的必然要求。 但需要强调的是，新农村建设与“三农”问题仍是有区别的，不能用前者代替后者。目前存在一种现象是对新农村建设的理解过于宽泛，传达下去使基层感到疑惑，误认为“三农”问题过去了，现在改为新农村问题了。而与理解上的宽泛相对，实践中落实到操作层面又很窄，仅仅限于修路、整理村容和房舍，缩小了新农村建设的内涵，忽视了其核心内容。此外，学者指出，今天所讲的新农村建设不同于50年代的新农村建设。自1954年周恩来总理提出我国要建设四个现代化以来，在现代化农业的口号下新农村建设已有近半个世纪的历史，但成效甚微。因为当时发展重点是工业尤其是重工业，在资金匮乏的情况下不得不以农业支持工业，农村是国家财政的主要来源，这种畸形的二元结构下的新农村建设不可能达到目的。而今天国家强调两个趋向，工业反哺农业，城市带动乡村，走城乡统筹、城乡一体化的道路，体现的是和谐发展和可持续发展的思路，是不同于历史上的新农村建设的。 中央对建设社会主义新农村的问题提出了六字方针，即“多予、少取、放活”。有专家认为，这六个字，讲了六个要素，即“三个利益要素”和“三个组织要素”。三个利益要素指的是：农业税问题，土地问题，社会保障问题；三个组织要素指的是：乡村两级的治理结构，农村金融合作组织，农协组织。

二风险防范：新农村建设的重大意义

中国几千年的社会演变经历了三个阶段，第一个阶段是传统农业社会，它发展出了一种以风险防范为导向的组织结构。传统农业社会突出的特点是低收益、低风险。因为产业不发展，小农经济社会自然风险也不是特别强，再加上当时的传统思想，包括儒家学说，都是强调约束人的内心，不要发财致富，求得跟自然界的平衡，一个基本概念“天下太平”的“平”字就讲这个意思。在这样的传统社会，成立官府主要目的是保民安民，就是解决风险问题，不是解决富老百姓的问题。它还是成体系的，所以它维持了几千年。第二个阶段就进入了以市场经济为特点的财富社会，就是强调收益。这种收益在明确的私有产权制度和市场机制的作用下，财富极大地放大，它认为财富可以控制风险。这是工业社会一个特点。进入后工业社会以后，特别是近些年随着核武器、恐怖主义活动、艾滋病、禽流感等威胁的出现，这个风险问题已经引起了人们高度反思。目前全人类面临四大风险：核风险，恐怖主义风险，疫病风险，还有战争冲突。现在联合国、全世界更加注意疫病风险，因为大家看到像禽流感这样的妖魔放出来以后不得了，它就是在规模养殖的基础上，在经济发展环节上冒出来的，具有更大的不确定性。所以，我们首先要从风险防范角度看到建设社会主义新农村的重大意义。 农村建设中的各种问题，例如农业破坏自然环境引发洪水、动物卫生影响人类健康、农产品波动影响国民经济、农村社会矛盾影响政府与公民关系等，均有可能由于农村与城市的密切关联而演化成全国性的风险。和谐社会就是追求一种高收益、低风险的理想状态。新农村建设从防范风险的角度具有重要的意义，也因此在和谐社会中具有非常突出的位置。 其一，正视风险与收益相伴随的客观事实。在经历了低收益、低风险的传统社会，追求高收益忽视甚至躲避风险的工业社会后，收益与风险的对应性逐渐得到承认。中央文件将我国过渡时期称为黄金发展期和矛盾突现期，即体现了这样一种务实的态度。后工业社会城乡之间、国家之间的高度联系使得风险的扩散极为迅速，农村问题转化为全国性问题的可能性大大增加，科技进步加剧了这一状况。禽流感等疫病的威胁进一步提示农村转变生产方式的同时要转变生活方式及管理方式，改变传统农村的面貌。 其二，和谐社会过渡中农村模式需要转换，从收益功能转向社会功能、文化功能和生态功能。传统社会中“农民控制收益，国家控制风险”的模式已经无法继续了，农村与城市相关联的四大风险——自然风险、疫病风险、市场风险、社会风险——已经在往城市扩大。所以，解决农村问题，建设社会主义新农村，它本质上不仅是农村问题，也是城市问题，是全国性甚至全球性的政治问题。

三社会主义新农村：新在何处

用最简洁的话来概括，社会主义新农村建设的关键内涵是全面缩小城乡差距。多位与会代表均提到，缩小城乡差距、城乡一体化发展、工业反哺农业、消除二次分配不公平、加大对农村社会事业的投入，是建设新农村、实现和谐发展和可持续发展的关键。中央提出了“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的二十字要求，从这个要求出发，建设新农村体现为六个具体任务：新设施、新环境、新房舍、新公共服务(例如教育特别是基础教育和职业教育、卫生和文化)、新的社会保障系统和新的社会风貌。 所谓“新设施”建设，就是要改善农村的生活基础设施。涉及到村外与村内两个方面，包括清洁安全饮水、道路交通、电力、电信、电视、信息网络以及农业基础设施建设等。 所谓“新环境”建设，指生态环境良好、生活环境整洁，尤其要加强农村村内和农民院内的环境整治。目前，农村村内与院内的环境问题，表现得越来越突出，不少近年来发展比较快的农村，环境问题日益恶化，垃圾遍地，污水横流，与我们的现代化建设目标很不适应。 所谓“新房舍”建设，是指在建设方式上要与新设施和新环境建设有所不同，新设施、新环境建设要求集体行动，而新房舍建设主要靠农民个体努力。这个“新”，不仅是外观，而且是居住理念：一是要美观，要体现地方特色和地方风情；二是要实用；三是要节约。

四处理好六大关系：推进新农村建设的新思路

社会主义新农村建设，首先应当处理好的是城乡关系。如前所述，解决发展不平衡问题是新农村建设的出发点，缩小城乡差距又是新农村建设的关键。城乡的差距是全方位、多方面的。仅就一次收入分配而言，城市居民平均收入高于农民居民一倍左右。而二次收入分配的差距更大，体现在国家财政收入向城市倾斜，导致农村基础设施建设、水、电、教育、医疗等各方面均远远落后。因此，城市带动乡村、城乡统筹发展，是矫正既往政策偏差的正确思路。 第二，应当处理好政府与市场的关系。有专家认为，目前对建设新农村主要力量的认识有三种观点：依靠政府投入、放活市场、农民自主。但从理论上来看，主要还是靠政府和市场两只手。但农村的问题关联甚广，而政府财力有限，企业可以发挥作用但不能代替政府，因此必须加以区分，哪些问题是可以通过市场的力量、通过产业的力量解决的，哪些是市场的事情，哪些是农民可以办的事情。企业可以通过产业化推动新农村建设，而政府须为农村市场机制顺利运行发挥作用，诸如土地和物权法，资金要素市场如何形成，如何发展农业科技和信息审查等，都是政府要考虑的问题。政府自身亦须改善源头支农的治理结构和县域治理结构，以充分发挥市场的作用。 第三，处理好中央(决策)和地方(实际)的关系。中央和地区政府在改革上常有不一致之处，致使决策与执行脱节或决策不能适应地方实际。因此，有专家建议在农村改革方面，中央可以只出台一些原则性的意见，不要规定太细，让地方有因地制宜的空间。同时，明确哪一些让地方去管，甚至让市场去调节，哪一些由中央去管。决定由中央管的问题，中央一定要管细、管到底。 第四，处理好县领导机制与农民自治的关系。加快民主化进程，使县政府真正对农民负责，为当地百姓服务，而不是眼睛只看着上面。县一级的自治是民国以来所有省的共识，而国外一直采取县自治的方式。可以说古今中外的历史经验表明，县自治并不会产生什么政治风险，无须顾虑太多。 第五，处理好乡镇与县之间的关系。要重新定位乡镇，乡镇目前不可能马上并掉，应该划为县一级政府的派出工作机构。现在禽流感、搞水利，包括处理农民闹事，如果乡镇不是县的派出机构的话，它常成为制造事端而不是解决问题的利益因素，所以，乡镇一级应该迅速地定位，包括它相关的权责对应问题。 第六，要处理好在国债递减情况下，国家增加投入有限，如何整合现有各部门资金，统筹考虑，提高使用效率的关系。

五条政策建议：加快新农村建设步伐

第一，切实贯彻好城乡统筹，“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。“十一五”规划《建议》提出：要“坚持‘多予少取放活’，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制”。因此，建设社会主义新农村，既要充分调动广大农民的积极性，也要切实贯彻好“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。只有结合好这两方面的力量，才能按照时代发展的要求推进新农村建设。 第二，加快形成有利于促进农村公共事业发展的机制。农村发展的滞后还突出地反映在教育、卫生、文化等公共事业方面。在国家资金投入有限的情况下，要把国家资金重点投入到教科文卫和改善农民生活条件方面上去。这尤其是要加大农村基础教育和职业培训方面的投入，提高农民的文化素质、科技素质和现代文明素质。培养新农民，提高农民素质，是促进农民增收的有效之策，是促进农村发展的直接动力。 第三，坚持农民为主体、政府为主导的方针，实行农民自愿、政府支持的原则，采取农民出工出力、政府出钱出料的办法。要借鉴国外新农村建设的成功经验。例如上世纪70年代韩国政府发起了“新村运动”，设计实施了一系列的开发项目，以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带，带动农民自发进行家乡建设活动。 第四，形成全社会力量参与，尤其是企业家参与新农村建设的制度激励。目前有些地方已经摸索出了一些通过农业产业化来改造农村的建设经验，但是其中还有一些具体法律和政策问题的制约，例如农村土地使用权的归属等问题，使得企业家参与农村建设的制度激励不足。此外，应鼓励一些中介组织参与到新农村建设中去。 第五，充分利用中央目前搭建的组织网络，积极探索形成中央支农的有效组织平台。中央已经花了很大的人力和物力搭建的全国性组织网络，尤其是“社会主义思想教育”和“保持共产党员先进性教育”两大网络组织，应当充分利用起来，把新农村建设的内容融入到这两个组织网络的日常工作中去，同时也应增强这两大网络组织为人民服务的实质内容，真正产生“使党员干部受教育，让农民得实惠”的效果，从而提高我党在新时期的执政能力。 第六，大力推进县乡综合体制改革，要从县域经济的发展转入到县域政治的改革和县乡综合配套改革。要加快推进县级以下组织机构的民主政治进程，积极推动村民自治法的制定和颁布。《建议》提出，“十一五”期间，要“基本完成乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。这些改革任务涉及农村经济社会的方方面面，核心是要建立起精干高效的农村基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度。应当从各地实际出发，在认真总结试点经验的基础上，积极稳妥地推进农村综合改革，为建设社会主义新农村提供可靠的体制保障。