基层法院改革若干问题研究

摘 要：从世界范围来看，凡设置四级法院的国家，基层法院大都定位为简易法院，其上一级法院为普通案件的一审法院，两级法院共同构成初审法院。我国应当借鉴这一经验，将基层法院改造成简易法院。同时，大幅度合并成市基层法院，撤销设立的中心法庭，每乡建立一个用调解、仲裁等替代性纠纷解决方式解决纠纷的新型法庭。此外，重组法院的工作群体。创建法官少、辅助人员多的新型法院。

关键词：基层法院；人民法庭；简易法官

法院体制和法官制度的改革是当前法学界和司法实务部门讨论的一个热点，而在法院系统中，基层法院又是法院的重头。从法院和法官总的数量来看，基层法院大约都占5/6以上， 因此，搞好基层法院的改革，对我国司法化的实现具有至关重要的作用。基层法院的改革，涉及到其功能定位、地域分布以及工作群体的重组等方面，本文拟就其中的几个主要问题（侧重于民事）作些探讨，以期引起学界的关注和进一步。

一、 基层法院的功能定位

关于基层法院的功能定位，国际上大致有四种模式。第一种模式是将基层法院定位为简易法院，将其上一级法院设计为普通案件的一审法院，两级法院共同构成初审法院。从比较法而言，多数发达国家的法院组织都采这种模式，即四级三审制。德国、日本、英国即属此例；第二种模式是基层法院中包括审理简易案件和审理普通案件的两种审判机构，基层法院就是初审法院，法院为三级三审，如法国。法国民事案件的审理实行三级三审制， 具有第一审民事案件的管辖权的法院主要是小审法院和大审法院。此外还有商事法院、劳动法院等专门法院。除专门法院管辖的案件外，第一审民事案件主要在大审法院与小审法院之间分配，小审法院只受理3万法郎以下的民事案件，其审理案件的程序比大审法院要简化很多。设置小审法院民事程序的理念是：简易、迅速、低费用。[1]（P.14）法国的大审法院和小审法院均为第一级法院。 且不服其裁决要上诉到第二级法院-上诉法院。第三种模式是我国地区的法院。在基层法院即地院中设普通庭和简易庭两种审判机构，分别适用普通程序和简易程序处理案件，不服简易庭裁判的案件，可直接上诉至本院的普通庭，同一法院内包括两个审级，其兼有前两种模式的特点。 第四种模式在审级和基层法院即初审法院方面与第二种模式是相同的，不同点在于，基层法院不再区分为审理简易和普通案件的审判机构。所有民事案件都适用同样的程序，如芬兰。芬兰民事案件的审理程序包括两个阶段──初审（the preliminary hearing）和主审（the main hearing），主审也就是开庭审理或者称口头审理。初审主要是进行书面审理，只有当被告对原告提出抗辩时，法院才安排口头听审。每个民事案件都以同样的方式开始：即原告申请法院向被告发出传票。原告的申请采取书面形式，申请书可简可详。如果原告提出的诉讼请求无可争辩，则可以采用简易申请书。如果一宗民事案件以简易申请书开始的话，则适用简易程序。原告在简易申请书中陈述其诉讼请求（ 比如一定数额的金钱、利息、费用）及其事实理由。法院不要求原告向法院提供发票或其他单据，只需要在申请书中列名。如果法院签发了传票，就会要求被告在一定期限内进行答辩。假如被告没有向法院提出答辩，则裁决支持原告的诉讼请求。另一方面，如果被告进行答辩，并向法院提出合理理由，则不能裁决原告胜诉，法院将安排口头初审。口头初审由一名法官主持。独任法官应为这一案件进入主审阶段做好准备。如果当事人同意的话，独任法官可以尝试对当事人进行调解，甚至可以起草调解协议，也可在初审结束后的即时主审阶段对该诉讼事项做出裁决。如果初审没有达成调解协议，或者当事人不接受即时主审裁决的，法院将安排主审，主审由三名法官主持，或者也可以由一名法官和三名非专业法官共同主持。不过，芬兰只有1—3%的民事案件进入这种主审阶段。绝大多数（大约90%）可能在书面初审阶段就可做出裁决。因为大多数案件中，被告对原告起诉未提出异议，正是基于这一点，法院才在书面初审结束后迳行裁决。

上述法院设置，第四种模式有较大的独特之处，所有民事案件都以简易的方式开始，只有在用简易的程序解决不了时，才进入到较复杂的程序，仅有及少数的案件进入到最复杂的程序，即三名法官主持的主审阶段。这种模式避免了用普通程序处理简易案件所造成的司法资源的浪费和法院对规定的适用普通程序案件的进一步的繁简分流， 其理念有值得借鉴之处。 但这种三级法院体制，对地域辽阔的我国来说显然是不合适的。所以我们主要还是要借鉴前边所谈国家和我国台湾地区的经验。

前三种模式之间既有区别又有实质上的相同之处。其区别仅在于普通法院和简易法院由上下级关系变为同级关系，或两级法院合并在一个法院中。其共同点在于均将适用简易程序处理简易、小额案件确定为基层法院或其简易法院、简易庭的专门职责。这样的定位是有道理的。因为，案件的重要性不同，相应的当事人也就有不同的要求。对一些涉及标的金额较小的纠纷和轻微的民事案件，当事人一般都希望迅速的作一“了断”，而不愿耗费过多的时日和金钱。简易小额诉讼程序无疑满足了这种需要。另外，基层法院的这种设计，使绝大多数的日常纠纷化解在简易法院（或简易庭）中，节省了国家的司法资源，有利于普通法院将精力集中在更为重要的案件上。那么，三种模式中我国借鉴哪一种更为合适呢？从法院划分的级别来看，只有第一种模式同我国现行的法院层级相同，即都是四级法院。但就我国的国情而言，完全按照第一种模式来设置我国的基层法院还存有诸多问题。因为，采第一种模式的德国、日本和英国等国家，国土面积较小，设施先进，一般不存在诉讼不便的问题。而我国地域辽阔， 地理状况复杂，交通设施较发达国家相对落后，尤其在广大农村，这些问题更为突出。所以，笔者主张主要借鉴第一种-德日等国的模式，即将基层法院改造成简易法院， 并在重新设置基层法院的同时，对我国各级法院的功能重新定位，改变各级法院均为初审法院和普通案件的终审法院层级较低并由此导致的法律适用严重不统一的状况。 将中级法院作为普通案件的初审法院和简易案件的上诉审法院，高级法院作为普通案件的上诉审法院，最高法院则主要负责法律适用的统一（如有原则意义案件的第三审）。同时，借鉴第三种模式-我国台湾地区普通法院附设简易庭的理念，在部分简易法院中附设普通庭， 根据不同的情况采取不同的模式，即在中级法院所在地的城市基层法院及距中级法院较近的基层法院（如20公里以内），完全按简易法院来设置。而这些地方以外的基层法院，在定位为简易法院的同时，附设普通庭。该普通庭受理两类案件：一是第一审普通案件中争议价额相对较小的案件和其他普通案件中当事人选择基层法院普通庭审理的案件 ；二是小额诉讼的上诉案件和简易诉讼当事人选择基层法院普通庭审理的上诉案件。 这种设置方案既突出了基层法院简易法院的特征，实现了基层法院设置与国际上的接轨。又照顾到了我国的国情。其在人员分流方面阻力较小，容易推行。而且这种方案将部分普通案件和小额上诉案件留在基层法院审理，也保障了当事人的程序选择权，便利了群众诉讼。这里需要探讨的是，基层法院内设置的普通庭，其隶属于中级法院还是基层法院更为合适？笔者认为其隶属于中级法院和基层法院各有利弊。隶属于中级法院的优点是在审级上比较顺畅，否则，就会出些事实上的五个审级。当事人心理上也更容易接受一些，毕竟两个审级的法官是来自不同的法院。但不利之处在于，管理以及法庭办公费用等方面问题较为麻烦。同时，法官调动、家属安置等方面亦存有诸多问题。基层法院管辖普通庭，其利弊正好与中级法院相反，权衡利弊，从司法机构的合理设置和有利于案件的正确处理出发，以普通庭隶属中级法院并作为中级法院在基层法院固定的派出机构似乎更妥当一些。其上诉法院与中级法院审理的普通案件的上诉审法院相同，即均为第三级法院，也就是我们现在的高级法院。

二、 基层法院的地域分布

基层法院的地域分布涉及到基层法院的分布及其人民法庭的分布两个方面。关于基层法院的分布，每个县、县级市的政府所在地设置一个基层法院。而在省、自治区、直辖市政府所在地以及设区的市，则应大大减少基层法院的数量。借鉴国外的经验，笔者设想，大城市设2—3个基层法院，中小城市只设一个基层法院。由于城市交通便利，这样调整不会给人们诉讼带来太大不便，但其好处却非常明显。首先，几个基层法院合并为一个，会使基层法院的经济实力有较大幅度的增长。法院的建筑、设备、图书资料建设也会有较大改观。法院的威严与其建筑的庄严有着密切关系，所以，西方国家的法院一般都很气派、显眼。现代化设施的齐备则是法院提高工作效率的必要条件，比如，电脑、复印机、传真机以及汽车等交通工具，对现代法院来说，都是必不可少的。司法要走向现代化，还需要更高档的设备和更高层次的技术， 如视频会议技术。 这些都对法院的财力提出了更高的要求。此外，培养专家型的法官，除了选任时的严格把关外，法官任职期间的继续提高同样重要，这方面，图书资料的意义显而易见。而这些方面，在我国法院──尤其是基层法院，却是最为欠缺的，许多县里的基层法院及其法官手中，图书资料少得可怜，这可以说已成为制约基层法院法官素质提高的一个主要原因。其次，大型法院更适宜规范化管理。小规模的、分散的法院设置，很容易造成一些“独立王国”各自为战的局面。而大型法院在管理上更易于规范化、制度化。这对于法院运作效率的提高将大有裨益。再次，法院的规模大了，法官之间交流的机会随之增加，有利于法官办案水平的提高。这是不言而喻的。对我国法官来说，这种交流和切磋尤为重要。同时，同一法院内法官数量增多，使得法院内部的专业化分工更为细致，从