简析派出检察室职能配置

论文摘要最高人民检察院于2010年印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角，促进检力下沉工作的指导意见》(下简称《指导意见》)，其中一项重要工作内容是加强基层派出检察室建设。由此，全社会对于基层检察室的讨论和关注也呈现上升态势。作者认为，对于检察室的关注和讨论，核心问题不是能不能做（可行性）和要不要去做（必要性）的问题，而是怎么去做（合理性）的问题，而最关键的又是配置什么样的职权给检察室。本文对此略作分析。

论文关键词检察室职能配置定位 一、检察室之核心问题分析

（一）检察室设置的可行性 客观而言，设置检察室迄今为止未得到国家法律层面上的授权，唯一的依据只是最高检制定的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》。尽管有论者援引《人民检察院组织法》第2条第3款①来说明设置检察室是符合立法本意的，认为该款规定对特殊区域作不完全列举，是检察机关设立派出机构的法律空间，②但难免牵强，因为将乡镇、农村都视为特殊区域显然过乏，且该款规定设置的是派出检察院，同时必须提请同级人大常委会批准。对此，笔者认为应当承认法律依据的缺失，但不表明设置检察室没有可行性。理由为早在1993年，最高检就下发了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，明确“乡（镇）检察室根据乡（镇）地域、人口、经济状况和工作需要设置”，作为最高检出台的工作条例自然有法律效力，应属于其作出的司法解释，司法解释具有执行力亦无疑，否则难以解释当前司法实践中大量运用司法解释解决实际问题的做法。因此，虽没有法律层面的依据，但检察室的设置还是有依据的，即具有可行性。甚至可以认为，正是由于检察室的法律地位不明确，才有在理论上进行探究和实践中进行摸索的空间和意义。 （二）检察室设置的必要性 设置检察室对于强化检察机关对基层的法律监督、维护公平正义、保障农民合法权益、服务社会主义新农村建设无疑作用重大，农村基层的司法需求和检察机关在农村基层的缺位是客观的事实，因而设置检察室的必要性就凸显。最高检曹建明检察长在2010年7月召开的全国检察长座谈会上指出：“镇街检察室是延伸法律监督触角到基层的重要抓手，是开展基层检察工作的新平台，要不断建立和完善镇街检察工作机制，注意总结经验、稳步推进……”。③省检郑红检察长也撰文指出新形势下发展乡镇检察室的必要性：是检察工作不断适应乡镇经济社会发展的客观要求；是建设公正高效权威的社会主义司法制度的应然举措；是维护农村改革发展稳定大局的现实需要。④ （三）检察室设置的合理性 如果说考虑可行性和必要性是设置检察室的前提，那么在解决了前提问题后，重点是考虑设置检察室的合理性问题了。事实上，检察室设置的合理与否才是真正直接影响和制约检察室发展空间的关键，这种合理性包括几个方面：第一是在哪设置，是否所有乡镇都设置，还是根据需要有选择的设置？第二是检察室的机构性质定位，是独立机构与其他科室平行，还是附属于某个科室只是一个虚牌？第三是人员配置，是保证独立编制人员，还是有若干检察人员兼顾？第四是职权，是赋予检察室所有检察职权还是部分职权，部分赋予的话哪些职权最符合检察室的需要？在这些方面，最为关键的一点是必须明确检察室干什么，即到底应赋予检察室怎样的职权。否则，即使检察室设置的地域、机构的设定、人员的配备多合理，也难以开展工作，无法有效发挥检察室的法律监督职能。

二、制约检察室职能配置之因素

1．检察机关自身的检察权。检察室作为检察院的派出机构，配置的职能必定不可超越检察权本身。这一道理简单但有过深刻教训，上世纪八、九十年代，全国各地检察室的设置和发展迅猛，但检察室职权不清，导致检察室职权滥用，甚至超越检察权干扰地方事务如插手民事经济纠纷等，导致检察室职能失控，严重影响检察机关的公正形象，最高检对此进行过专门的整顿。 2．《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》规定的检察室职能范围。该条例第三条规定乡（镇）检察室的任务是：（1）受理辖区内公民的举报、控告和申诉，接受违法犯罪分子的自首；（2）经检察长批准，对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查；（3）对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察；对人民检察院决定免诉的人员进行帮教；（4）结合检察业务工作，参加社会治安的综合治理，开展法制宣传；（5）办理检察长交办的工作。该条例虽然是1993年就颁发实施的，时间较为久远，但作为检察室设置的唯一依据，在最高检没有宣布失效或修改之前，都应被遵守。有人担心农村基层经过二十年的发展新情况新问题层出不穷，该条例的适用性不够。该担心可以理解但没必要，因为该条例赋予检察室的职能足以应对现实的需要，即使有新的需要，也可以援用“办理检察长交办的工作”加以解决。 3．派出检察院内设机构的职能。检察院内设机构已经覆盖了检察职能的全部，因而在设置检察室职能时不得不考虑检察室与派出检察院内设机构的职能分工，必须要做到合理，避免互相推诿或相互争权。上世纪八、九十年代全国各地检察室的设置就出现范围过宽、与内设机构之间分工不清、职权重叠混乱等问题，极大的影响了检察室职能的发挥。 4．检察室可能获得的编制和人员安排。检察职能是要靠检察人员实施的，配置检察室的职能必须考虑到该检察室的人员安排问题，人员充足但职能过少不行，职能过多但人员不够更加不行，前者出现的可能性不大，后者在当前基层检察工作繁重而检察人员普遍偏少的情形下是个难题，特别是经济发达外来人口多的地方，检察机关核心职能如批捕、公诉、自侦的任务已经相当繁重，难以抽调检察人员到检察室工作。 5．设置地区的司法需求。设置检察室的目的就是通过检察职能的发挥服务农村基层经济建设、社会管理，因此，检察室职能配置要迎合基层的司法需求，不同地区有不同需求，如农村职务犯罪较多的地方对预防和打击职务犯罪更加需求，社会治安混乱的地方对法制宣传教育更加需求。所以，检察室职能的配置不要搞一刀切，因地制宜有的放矢，有所选择有所侧重地配置。