日本义务教育结构改革的战略构想与行动计划

摘要：日本通过高质量的教育培养出了整体素质较高的国民，从而为经济发展提供了丰富的人力资本。为了创建世界上最高水准的教育，进入21世纪以后，日本进一步加快了改革的步伐，本文探讨了其于

2005年颁布的有关义务教育结构改革的文件的核心内容，期望给我田教育工作者提供思考和借鉴。

关键词：日本 义务教育 结构改革

一、背 景

发端于1868年明治维新的现代日本教育经历了100多年的历程后已日趋成熟，如今，其发展水平走在了世界的前列。日本通过大力发展教育，培养出了整体素质较高的国民，为其经济发展提供了丰富的人力资本，奠定丁其令世界瞩目的经济强国基础。自20世纪80年代开始，随着知识经济社会的来临和国际形势的变化，日本推行了明治维新以来的第三次大规模教育改革，并一直持续至今。进入21世纪以后，日本加快了改革的步伐，2印5年10月26日，中央教育审议会（以下简称“中教审”）通过了题为《开拓新时代的义务教育——关于义务教育结构改革的理想状态》（以下简称“《结构改革》”）的重要文件，开始对义务教育进行深刻反思和变革。

当谈及义务教育结构改革的重要性时，前文部科学大臣中山成彬表示：“本报告将指明我国义务教育的基本方向，它涉及教育的各方面事务，将成为解决目前各种问题的施政路标。”改革的目的在于“塑造每一名儿童的健全人格，使之自立于社会、发扬丰富的个性，并以此为基础不断进步，最终度过幸福而充实的人生”。这一切“都有赖于义务教育，它的基础在于教育经费的保障”。

二、义务教育结构改革内容论析

1.义务教育的目的和理念

此次改革以培养能自立于国际社会的心灵丰富、意志坚强的人为目标，以每名儿童都能受到高水准的教育为理想。《结构改革》开宗明义地指出：“这是一个变革的时代、迷乱的时代、充满竞争的时代。正是由于处于这样的时代，肩负着塑造每一位国民人格、使之成为社会栋梁的义务教育的责任愈发重大。”在日本人看来，义务教育是国家义不容辞的责任，国家必须继续保障义务教育的基本原则不动摇，即教育机会均等、确保质量、无偿教育，它的贯彻与否关系到国家的兴衰存亡。

日本宪法第26条规定了全体国民受教育的权利，同时，为了保障这个权利，战后日本设立了免费义务教育制度，其目的在于塑造国民的人格、培养为社会服务的人才。如今，义务教育的理念已随着国家和社会的发展日益普及。义务教育对于用自己的头脑思考、对自己的行为负责、在变动不居的社会中追求美好生活的国民来说是不可或缺的。此次结构改革将是历次教育改革的深化，也是国家振兴和长治久安的根本保证。

《结构改革》指出：“学校应当是能给学习者安全感和信赖感的场所，任何一所学校都要为学习者提供德、智、体等内容均衡的高质量教育。”确实，在现代社会，国家更应保障所有国民接受没有地域差异的教育，因为义务教育的充实和完善可以防止社会阶层的分化，是立国之本。日本政府与国民相信，克服教育领域的各种问题、把义务教育提高到国家战略的层面、创造世界最高水准的义务教育是全社会对下一代的责任。

2.义务教育的新形态

毋庸置疑，日本在义务教育方面还存在很多问题。由于生活条件的优越和进取心的缺乏，很多学生没有求知欲、未形成良好的生活习惯，而学校未能对这些情况及时作出应对，长此以往，将会培养出“垮掉的一代”。教育担负着在儿童成长发育阶段培养其必不可少的学力和道德感等的重任，“它一旦失败，将动摇国家、社会存在与发展的基础”。

《结构改革》期望改革后的义务教育有助于儿童身心的健康发展，有具备高资质、能力强的教师充满自信地指导学生，监护人和地方当局也积极参与其中，开展富有成效的教育活动。中教审鸟居泰彦会长认为：“创建具有这样的新形态的学校是此次改革的目标之一。强化学校的教育能力，强化教师的作用，通过这样的方式培养儿童丰富的精神是国家的改革目标。”

《结构改革》特别强调通过强化学校的教育能力即“学校力”和“教师力”培育儿童“丰富的人的能力”，创建学校新形态。具体而言，它包括尽快建立拥有高素质教师、充满活力的学校实体，它也是充分反映监护人意向、值得信赖的学校。这样的学校将通过学校运营协议会和学校评议员的积极工作促进监护人参与学校的运营和管理事务。笔者认为，它在一定程度上表明日本教育行政机关已开始从为儿童寻求高质量教育的角度去制定教育政策，教育现场的“意识改革”初见端倪。

3.义务教育结构改革

小泉内阁认为，当前义务教育的结构改革已极为紧迫。关于义务教育的体系，内阁责成文部科学省着力探讨以下三方面的内容：(1)确立改革的目标，国家为实现目标对义务教育进行总体把握；(2)推行扩大市町村及学校权限和责任的教育分权改革；(3)国家有责任评价教育改革的结果，通过结构性改革保证义务教育的质量。

为了“开拓新时代的义务教育”，日本开始全面而谨慎地检讨目前的教育体系。2005年11月3日，新上任的文部科学大臣小坂宪次在记者招待会上表示：“在坚持我国义务教育成功之处的同时，对于目前的各项政策，要从实证的立场进行检讨，有错则改，我们要以这种积极的姿态为实现改革的目标而努力。”从报告中可以看出，作为指引义务教育结构改革基本方向的中央政府制定了明确的战略目标，对教育事务进行宏观调控，如在财政上充分保证改革的顺利推进。

在操作层面上，要尽可能地推进扩大市町村及学校权限和责任的教育分权改革。2005年1月21日，小泉首相在第162届国会的施政演说中表示：“民间能解决的问题在民间解决，地方能解决的问题在地方解决：”而另一方面，政府试图用新的理念对教育的结果进行评价，以促进教育结构的转变，中央集权与地方分权是同一事物的两个方面，相辅相成，相互促进，日本政府表示将以此为基石，充分发扬地方（市町村）和学校的主体性和创造性，使国家目标与地方实际完美结合。

4.明确国家，都道府县和市町村的职责，强化它们的合作关系

《结构改革》概括了国家、都道府县与市町村的关系：“义务教育的主要实施者是学校。国家、都道府县和市町村必须全力支持学校。国家负有保障义务教育顺利推行的职责，而都道府县则须在其管辖区域内发挥最大作用。市町村地方当局和学校作为义务教育的实施主体，有必要被赋予更大的权限和责任。”

从当前教育的现实来看，与儿童息息相关的机构正是担负着教育活动的学校和地方教育委员会。在改革的过程中，“有必要使学校根据当地实际状况开展最卓有成效的教育活动，同时尽最大可能地扩大其权限和责任”。另一方面，协调学校和教育委员会的关系也开始摆上议事日程，从都道府县向市町村和从教育委员会向学校的权力转移将是义务教育分权改革的重点。而保障全体国民接受一定水准的教育的最终责任主体是国家，因此，国家有义务对教育事务进行宏观把握和调控。

5.关注教师——义务教育宏观调控的重要环节

为保证义务教育的顺利实施，国家的宏观调控极为重要，为此，有必要使国家、都道府县和市町村相互协调，明确各自的责任和作用，其中特别重要的一点是要处理好有关教职员的事务。日本是个尊师重教的国度，国民一贯认为教育的成败取决于是否拥有具备较高资质能力的教职员，而教职员的培养、配置与薪酬的应有状态是教育宏观调控最重要的方面。

教育是通过教师和儿童的交流、以互动的方式进行的，人在很大程度上是由教育塑造的，可以毫不夸张地说，教育的兴衰成败在于教职员。不管在哪个国家，确保教职员的质与量始终是重大的战略课题。能否保证具备高资质能力的教职员进入教育领域、能否营造使教职员安心从事教育工作的环境、尊师重教的社会风气有没有形成，都是教育成败的关键。

6.义务教育经费国库负担制度的调整

义务教育和外交、国防一样，是国家应当承担的最重要责任，为此，日本政府重视确保必要的教育经费来源。在日本，与教职员的聘任相关的经费即“人件费”比例占了义务教育经费总额的3／4。

调整现行义务教育经费国库负担制度是义务教育结构改革的一项重要内容，在《结构改革》中占很大分量。为维持与提高义务教育的质量，保障教育机会均等，日本的都道府县原则上负担了大部分义务教育费用，国家则分担了都道府县负担经费的1／2，这称为“国库负担金制度”，所需费用由中央政府征税专门提供，与财政相分离，是义务教育经费的特定财源保障。为此，日本国会专门制定了《义务教育费国库负担法》，它与《教育职员人才确保法》和《义务教育标准法》配合，为义务教育质量和经费的保障作出了最低限度的规定。

为保障教师质量，国库负担金制度自1939年确立以来就一直以占义务教育经费大半的教师薪酬和补贴为主要负担对象。随着国家与地方职责和财政状况的变化，国库负担的对象也在不断调整。2004年，国家担负的义务教育经费为2.5兆日元，约占全部义务教育经费的1／2。自2005年开始，国家将部分税源转移给地方，这一过程称为“一般财源化”，即将诸如义务教育费、交通开发费等原先由国家专款专用的资金纳入普通财政体系。

2005年11月28日，小坂大臣视察京都，在回答记者提问时表示，国库负担义务教育经费总额的削减将不可避免。至2006年，义务教育经费国库负担比率将从1／2下降到1／3，即将聘任中学教职员所需的总额达8500亿日元规模的税源移让给地方。长期以来，日本一些地方政府一直期望废止义务教育经费国库负担制度，此次降低国家义务教育经费负担比例、将部分税源移让给地方的举措正是中央与地方谈判与妥协的结果。不过小坂也表示，关于国库负担金制度，今后将不会再作大的调整，因为义务教育是国家必须担负的职责，大部分中教审的委员也一致要求坚持这一制度。

三、结束语

对义务教育进行结构改革是一项复杂的系统工程，《结构改革》在多个方面提出了具体的建议，被日本政府看做今后基础教育发展的指针和保障社会稳定的基础。战后日本的教育改革更为明显地表现在教育的普及与数量的迅速增加支撑着日本经济的高速发展，为完成日本的赶超型现代化作出了最基础、最重要的贡献。但是，经过五六十年的发展，当今日本的教育领域存在着以“教育荒废”问题为主的种种矛盾和困惑。依照学习指导要领设定全国基准的政策虽然在一定程度上达到了形成质量均衡的国民素质的目标，但也带来了划一化和僵硬化的问题，阻碍了个人特性、多样性以及自我教育能力的发展，经济的成功导致了“心灵的荒芜”。正如日本东北大学教授水原克敏所言：“日本目前正处于为使人性回归而极力探寻各种方法的状态之下。”义务教育结构改革担负着这项重任，而改变整齐划一的学校体制、实现人性化与个性化的教育、使课程弹性化，恐怕仍将是今后日本基础教育领域面临的课题。

日本国民把希望寄托在年轻一代身上，不过，义务教育结构改革最终是能使日本再次腾飞、真正促进人的和谐自由发展与教育平等，从而“开拓教育新时代”，还是可能引起教育上的自由放任，最终导致学力下降，目前尚难以预料。