职业教育管理体制改革的若干思考

摘 要：上海将在全国率先实行中等职业教育三校（中等专业学校、职业高中和技工学校）的统筹管理。为此，文章在对上海市技工学校广泛调研和分析的基础上，提出了统筹管理这三类学校具体的对策建议。

关键词：职业教育；管理体制；统筹

中等专业学校、职业高中和技工学校三类职业学校是我国中等职业教育的重要组成部分。过去的几十年，这三类学校在为我国的经济社会发展，特别是为企业培养技能性人才方面发挥了重要作用。由于历史的原因，在管理体制上，前两类学校总体上归口教育部门管理，而技工学校主要归口劳动部门管理。随着经济社会发展以及政府职能的转变，这种条块分割式的管理体制已暴露出越来越多的问题，并受到各方的关注，因此，统筹管理三类学校已显得十分必要而且迫切。本文就此问题结合上海市职业学校发展现状提出相应的对策措施。

一、职业教育管理的现状和特点

目前，我国职业教育管理体制的基本格局是：中等专业学校主要由行业或区县举办，职业高中基本上由区县举办，这两类学校统一归口教育部门管理；技工学校则主要由行业和企业办学，劳动部门实施综合管理。2005年，上海市中等专业学校、职业高中合计117所，技工学校44所，这其中当年招生的学校41所，占三类中等职业学校总数的四分之一强；三类中职学校共招生5.81万人，其中技工学校招生0.66万人，占11.4％;三类中职学校在校学生22.54万人，技工学校在校学生3.14万人，占13.9％;三类中职学校毕业生7.11万人，技工学校毕业生1.43万人，占20.1％。

教育部门管理的学校大部分属于事业编制学校，因此办学经费能基本得到保障，师资队伍相对比较稳定。专业设置以三产类居多。近三年来，上海市普通中专和职业高中三产类专业毕业生的比重都在80％以上；但相对而言，教育部门管理的学校，其“双师型”教师、实验实训设备和实习基地建设等方面的基础条件较差。

劳动部门管理的学校具有较强的行业或企业背景，许多学校与（行）企业有着天然的联系。按办校性质分，目前上海市41所技工学校中属于企业办学的有21所，占一半多，而属于事业性质的学校11所，仅占26.8％，与中专、职业高中大部分属于事业编制的情况形成鲜明反差。这一状况与我国技工学校在上世纪五十年代创建之初的定位（即为企业培养具有一定政治文化素质和较强动手能力的技术工人）有着密切的联系。时至今日，这种联系仍然是技工学校的一大特点。据统计，目前上海市有34所技工学校分属17个不同的委办（见表1)。

表1技工学校按委办的分布情况

由于技工学校的行业或企业背景较强，因此其专业结构和产业结构的相关度也较高。技工学校的一批以二产类为主的特色专业，是中专和职业高中所不可替代的，这些学校和专业在上海经济社会发展中，特别是为上海制造业的发展发挥着独特而重要的作用。我们对上海市32所技工学校做过调查和统计，结果表明，在累计210个专业中，二产类专业占82个，其中1个国家级示范专业、12个市级重点专业中的11个均属于二产类专业，在所有210个专业中，加工制造类专业占到38％。另外，17所学校具有各专业的职业资格鉴定站（所）累计达28个，如江南造船（集团）职业技术学校等4所与造船和港口业务联系紧密的技校及相关专业、以数控和机电类专业为主的上海市高级技校以及新闻出版职业技术学校等，这些学校在过去几十年中，在各自的行业中为培养技能型基础性人才方面发挥了独特而重要的作用。另外，一批特色鲜明的重点技校成为中等职业教育发展的中坚力量。到目前为止，上海市41所技工学校中，有6所为国家级重点技校，3所为省部级或市级重点技校，另有5所为A级技校，这些学校不仅是技工教育整体发展的龙头学校，而且在上海乃至全国中等职业教育中发挥着积极的作用；在师资队伍方面，技工学校的专业教师也具有一定的优势。据统计，目前上海市技工学校1800余名专任教师中，专业教师和实习教师的比例占三分之二。

二、现行管理体制存在的主要问题

一是条块分割式的管理体制，难以进行统筹协调，专业设置重复，办学质量参差不齐，部分学校办学规模小而分散。据统计，目前上海市中职校开设“计算机及应用”专业的学校数多达一半以上，开设“会计”和“文秘”专业的学校数也在30％左右。就上海市技工学校而言，据上海市劳动和社会保障局的保守评估，目前41所学校中，办学水平一般或较差的学校至少有12所，占30％左右。许多技工学校事实上已出现“表面上的多头管理，而实际无人管理”的局面。管理上缺乏统一性，在招生等方面又处于相对的“弱势”，许多学校的办学条件得不到改善，教师队伍也日趋老化。在被调查过的32所技工学校中，只有8所学校有 200米及以上环型跑道；46岁以上教师占专任教师总数的47％。这一局面任其发展下去，不利于上海职业教育形象和地位的整体提升。

二是现行的管理体制不适应经济社会发展的要求，特别是近年来由于经济体制改革、产业结构调整等原因，一部分行业、企业在转制改革中，要求学校资源剥离，学校面临自主办学和自筹资金发展困难的局面。这也是导致近年来技工学校总体办学规模逐年下降的主要原因之一。据统计，上海市技工学校招生人数由1995年的1.72万人下降到2004年的0.66万人。减幅达61.6％（同期中专、职业高中招生人数的平均减幅在30％左右）。从技工学校数量看，仅2003年到2005年的二年间就减少一半多，并呈继续减少的态势。从校均规模看，2005年技工学校校均规模不到800人，远低于中专和职业高中的规模水平(2005年上海市中专、职业中学的校均规模分别为1700人和1600人)。技工学校办学经费得不到保障，目前只有少数几所技工学校的办学经费有部分保障，而大部分技校仅靠学费和培训创收维持运行。据对所调查的32所技工学校的统计，有29所学校其学费和培训创收占总收入的60％以上，其中的17所学校完全靠学费和培训收入来维持运行，即使是事业编制的一些技校也大部分是差额拨款或无拨款的状况。32所学校中，只有4所事业编制的学校有财政拨款，其中拨款额超过学校收入来源50％的学校仅一所，一些学校由于长期缺乏办学经费而难以为继，面临关闭。

三、改革管理体制的若干举措

（一）建立高层的管理协调机构，并形成职业教育联席会议制度。由分管副市长主持，市教育、劳动、人事、财政等部门及主要行业主管部门领导参加。通过定期召开会议，研究和解决职业教育改革发展过程中出现的新情况和新问题，并协调教育、劳动及有关行业部门的工作，制定和落实解决问题的具体措施。其根本目的是加强政府对职业教育的领导，促进职业教育的健康、协调发展。

（二）为统筹三类中等职业学校的协调发展，提升职业教育的整体水平。在操作层面上对技工学校管理体制调整分两个阶段提出以下对策建议。

第一阶段为过渡与调整相结合阶段。这一阶段主要是在维持现状、平稳过渡的基础上，增加政府投资，并进行体制改革的初步探索。

一是技工学校的教育教学管理由劳动部门转入教育部门统一归口管理。实施统一管理后，学校的主办单位、属性、经费渠道、产权等不变。

——由教育部门统一负责技工学校招生计划的编制和落实工作，建议取消按学校类别划分的中等职业学校分批招生办法，统一招生口径，实行公平竞争。

——技工学校相应的业务管理归口教育部门。并由教育部门统一进行各校基本情况的年度统计工作，但在统计指标的设计上，应结合考虑技工学校的特点。

——技工学校的审办、停办等涉及学校生存的一些重大变更应及时报批教育部门，并由教育部门协同其他相关部门统一协调和审核。

——技工学校的一些日常教学活动，如：分专业的教研活动、其他科研活动等由教委相关职能部门统一安排和管理，劳动局相关部门协助。

——各技工学校专业教材的选择原则上按原有选择方法，以后逐步按教育部门出台的有关规定操作。

——对教师的培训、职称评定和资格认定工作主要归口教育部门，但对专业课教师和实验实训教师的资格认定工作建议由劳动部门相关专家共同参与。

——学生管理工作由教委相关部门负责，总体上参照目前中专和职业中学的管理程序。对今后学生的考试和考核工作，文化基础课、专业课主要有由教育部门统一负责；专业技能考核（包括发证）拟充分依托劳动部门的天然优势。

二是积极探索技工学校的体制、机制创新工作，变被动的“关闭”为主动的“整合”，做强、搞活学校。

——各技工学校自身应主动发挥能动作用，积极利用社会资源，借助与行（企）业、其他中等职业学校、区县政府等联系紧密的优势，积极探索多元化办学的新路。如各区县的技校可由当地政府部门牵头，与当地的中专或职业中学等进行合作办学；与相关专业的工业园区进行共建等。

——建议由教育和劳动部门共同协调，成立技工学校行业协会。通过协会增强技工学校自身的管理能力。

三是加强政府宏观调控和投资力度，全面提升技工学校的竞争力。

——技工学校归属教育部门统一管理后，对于由市财政专项经费支付（包括利用城市教育费附加用于中等职业学校发展的经费）的建设项目，例如在重点专业评审、重点学校建设、重点实训基地建设等评审立项中，享受与中专、职高学校同等的相关政策。

——在招生政策上对技工学校要同等对待，以帮助部分学校逐步走出找不到生源的困境。如：可适当放宽招生的范围，允许技工学校的部分专业吸收外来务工人员子女就读等。

——选择一部分紧缺专业（以制造类和现代服务类为主），建议由财政出资实行按生均经费拨款的方式进行成本补贴，以保证一批技能型人才的培养质量；对2006年以后由企业投资建设制造类专业的投入，建议政府部门给予税收政策上的适当优惠，以鼓励企业办学的积极性。

第二阶段为提高和巩固阶段。这一阶段将进一步深化体制改革，在此基础上，加大投资力度，重点扶植一批有影响的学校和专业。

对技工学校进行一次梳理，并通过与其他类别学校的合并、整合等，重点抓好一批技工学校，要求这些学校做精、做强、做活。一般要求学校至少有1—2个能为相关企业培养初、中级技术工人的主干专业，并在上海市乃至全国有一定的影响力，以进一步提高技工学校整体的办学效益和社会竞争力。

——由教育部门牵头，联合劳动部门、评估院等，对技工学校进行一次办学质量的评估，评估的指标应切合技工学校实际情况。建议此后这项工作要常态化，一般每年评估一次。

——对良好和合格的学校，要进一步加大政府的投资力度，出资按学历教育生均经费不低于2000元的标准投入；对不合格的学校，督促其整改，再视具体情况决定发展方向。

——对一些需要重点投资的专业设备等，由学校根据实际情况提出申请，由教育部门组织人员进行审核，再决定是否按重点装备进行专项拨款等。

上述对策与建议，可供教育行政部门与劳动部门决策参考。总体上讲，技工学校管理体制经过调整后，中等职业教育的整体实力将得到进一步的提高。

四、结束语

2005年1月，上海市劳动与社会保障局行文提出，长期来对于上海市技工学校管理权交由教育部门的建议，部分市政协委员也就技工学校划归一个主管部门领导提出过建议。为此，上海市教育委员会委托上海市教育科学研究院专门组织力量，对上海市技工学校现状进行了专题调研。本文是在调研的基础上，在相关专家、学校校长等的讨论下形成的一个可行性方案，文中提出的相关对策建议，大部分已在实际管理工作中逐步得到落实和试行，这意味着，上海将在全国率先实行中等职业教育的三校统筹管理。