日本私立（民办）高等教育行政的特点和启示

[摘要]日本私立高等教育的发展经过了一个较长的过程。战前日本政府对私立高等教育机构采取了不资助但仍施行行政管理的政策。战后日本政府逐步调整对私立高等教育机构的政策，开始注入一定数量的资金，并推行较全面的行政管理。在政府资金的援助下，日本的私立高等教育发展很快，在办学规模和质量等方面都超越了公立高等教育，其经验对中国私立高等教育的发展是不无裨益的。

[关键词]私学行政；学校法人；私立学校振兴扶助法；二元政策

日本的私立高等教育从无到有并发展成可观规模，经历了战前和战后以及经济高速腾飞三个阶段。政府的干预措施也从零散转向系统。本文拟以日本的私立高等教育为主要研究对象，分析其不断获得发展的原因，并通过中日对比，探讨其行政特点及其对中国的启示。

一、私立高等教育政策及法律制度

私立高等教育的法律、政策制度因国而异，而其差异又对各国私立高等教育的历史及发展产生了极大的影响。一般来说，日本对于私立学校有官僚主义的抑制政策和国家主义的统制政策两种。

在日本，明治元年(1868年)设立了私塾——福泽塾(庆应义塾)。1870年开始公布私塾统制的太政官布告。随着私学的增设，1873年发布了“私塾开业须知的布告”，1879年制定了“有关私学认定的三原则”，1899年颁布了“私立学校令”，对私学的设置条件和认可基准有了一定的规定，初步创立了私学行政统制制度。

19世纪后半叶，日本开始出现大学与其他高等教育机构并存的高等教育体系。在一段历史时期，在日本高等教育体系中起支撑作用的不是“大学”而是专门(专修)学校，且主要是私立专门学校。在私学领域中，高等教育机构的设立认可在1903年“专门学校令”颁布之前，很长一段时间都属于地方长官的权限，对设立认可条件没有明确规定，且没有严格地实行设立认可的基本标准。而在“专门学校令”颁布之后，认可审查权限归口文部科学省(当时为文部省)。后来，这种私立专门学校逐渐发展成私立大学，但与传统的以培养精英人才为目标的“大学”有着本质上的区别。它是以培养大众化的人才为主要目标的高等教育机构。1918年“大学令”公布之后，日本政府对私立学校开始实行国家主义的统制政策。当时的明治宪法下的私立学校，是国·公立大学的辅助机构，处于国家的严格监督下。

战后，随着美国教育使节团访日和“教育委员会制度”的实行，日本教育行政制度发生了很大的变化。在美国教育使节团的指导和影响下，1948年日本开始制定和实行新的“教育委员会制度”，否定了战前的国家统制制度，对教育制度进行了民主改革。

之后，负责指导教育制度民主改革的“教育刷新委员会”提出了为了保证私立学校的公共性和自主性，私立学校的设立者——团体、个人等民法中的法人应改为具有设置和经营私立学校权限的特别法人，即学校法人。文部科学省根据此建议，加快了立法的程序，于1949年正式制定和发布了“私立学校法”，该法把私立学校定位于与国·公立学校起相同作用的公共教育机构。其内容与特征有：①限制作为教育行政主体的所辖厅的权限，取而代之的是设立私立学校审议会，对私立学校的教育行政进行统制。②作为私立大学的经营主体，设立组织为学校法人，并设立理事会运营的民主组织——评议会(由毕业生等构成)。③确立了对私立大学的扶助金制度。1956年公布了“地方教育行政组织及运营法”，1975年制定了“私立学校振兴扶助法”。

日本通过对私立学校在财政上的实质性支持，而达到了其宏观控制的目的，对私立学校起着“指导、建议、监督”的作用。虽然有人认为这样对私立学校的自主性有一定影响，但可以说，它在引导私立学校健康顺利发展，保障私立学校经营上的健全性和受教育者的利益，有效使用教育资源等方面起到了实效性的作用。

一般认为，私立学校之所以这么发展，最大的原因是政府有意识地采取了扶助政策。理由是：第一，政府虽不像对中小学那样大力投入资金，但还是投入了一定的资金并给予一定的预算拨款。第二，设立标准较低，而且标准实行的弹性较大。因此。私立学校的设立较容易。特别是在上世纪60年代教育人口激增时期，没达到设立标准的学校也都被简单地认可。第三，各私立学校可通过私学振兴会或私学振兴财团向政府贷款，或通过银行等的债务保证低息贷款，贷款便捷且优惠。

笔者认为，日本的私立学校政策的着重点是：通过简化设置认可条件，支持私立学校有所盈利，促使更多地设立私立学校，以此来回避与消费性教育需求相应的公费支出的增大。另外，对于经营困难或发展阶段的私立学校，通过政府辅助和贷款的发放，促使私立学校经营健全化，同时对私立学校进行统制和监督。

二、私立高等教育机构的设立、运营、管理

根据1949年制定的“私立学校法”，学校法人取代了民法上的财团法人，成为了私立学校的唯一设立主体。

在现行的法律制度上，私立学校由学校法人(组织包括理事会、监督、评议委员会，共同负责法人意思表决。决定执行具体重大事项的理事会是最重要的机构)设立与管理。

在教育创新委员会第4次特别委员会上，为了发给私立学校扶助金，强调了学校法人制度的必要性，即在法律上明确表示私立学校是公共事业，在私立学校教职员工的待遇问题上，制定保障教师地位的法律基础。

私立学校因为有其独立的建学精神及教育理念，适合社会受教育者的要求，对国民教育有益，这是其存在的理由。因此，尊重和保证私立学校的自主性——限制主管厅的权限，将有利于私立学校的发展。在日本，主管部门行使教育行政的权限时，有义务向私立学校审议会、大学设置及学校法人审议会咨询，如果审议会反对的话，不能强行行使权力。

另外，为确保私立学校的公共性，“私立学校法”明示了必须设置有教职员工、毕业生参加的评议会，对学校解散后学校剩余资产的归属人限定等有一系列规定。

私立学校与学校法人的管辖机构因大学的种类而异。一般来说，大学(包括大专与高等专科学校)及其学校法人，归文部科学大臣管辖；其他的学校及其学校法人，归都道府县知事管辖。管辖机构有权认可学校的设立、私立学校的设立及废除等。对私立学校，可以要求其提交教育调查、统计及其他相关、必要的报告书，可以涉及到学校经营相关的收支状况或学校法人的运营状况等。

笔者认为，教育行政机构与学校法人之间保持一元化的隶属关系是最妥当的。而私立学校的学校法人制度，很好地界定了介于非营利事业单位和营利企业单位之间的私立学校的性质。既突出了私立学校的公共性，又保护了它的自主性。私立学校法最初实施时，明确了学校法人与盈利企业的不同：①没必要精确计算得失；②由于全面免税的原因，没有严格要求会计处理的明确化。随着私立学校扶助正规化后，政府开始要求学校法人会计处理的正确性，并制定了学校法人的会计标准，对私立学校的运营采取了监督的态势。 三、私立高等教育的财政政策

日本私立高等教育的财政政策主要是通过《私立学校振兴扶助法》来实现的。

美国的私立学校以捐款为主，但日本的私立学校主要从银行贷款。

在中国，由于政府没有对民办高等教育机构实行财政支援政策，所以一般是“自我资金滚动”的运营形式。这种经营手法是现阶段私立高等教育机构主要采用的手法。

战后，日本很多私立学校陷入经营困难，强烈要求公费援助。1946年日本政府开始推行私立学校建筑战灾修复贷款制度，其实施与当时从文部省形式上独立出来的资金贷款机构“私立学校振兴会”(1952年)相连，由于私立学校具有公共性质，日本政府打开了面向“私学扶助”的绿色通道。进人70年代后，私立学校的存在方式发生了很大变化，即私立学校扶助金走向正规化。1975年7月制定的“私立学校振兴扶助法”明确了对私立大学、高等专科学院的经费的二分之一内进行补助，对私立高中以下也通过都道府县补助一部分的措施，且以法律形式固定了下来。

私立学校扶助的主要内容有：①扶助金(私立学校及私立学校团体)；②贷款、利息补助、损失补偿等[1]。

在日本，“根据政府积极的贷款和扶助政策，私立学校的收入总额中，一般收入占69．2％。其中，学费最多为57．3％，捐款6．1％，扶助金2．1％。一般收入以外的收入中，贷款有24．3％(有贷款制度)，其他的附属事业收入为5．6％等。高等教育阶段学校的贷款比例较高，高等专业学校为41．9％，大专为35．8％，大学为27．1％，均超过平均比例”。

政府对私学进行经费支助的目的为：①提高和改善教育条件；②减轻学生家庭负担；③促进私立学校经营的健全化。由于来自政府的扶助力度加大，私立学校发展迅速，“其质量水平确实提高了，与国·公立大学之间的差异也确实缩小了”[2]。

为了提高私立学校经营的健全性，维持及改善私立学校的教育条件，对学校法人进行国家及地方财政补助的重要意义不容否定。

但另一方面，与扶助相伴的，是政府对私立学校的教育行政监督的强化。“根据私立学校振兴扶助法，对于接受扶助的学校法人，规定了‘在被认为有必要扶助的情况下，该学校法人须报告业务或会计状况。政府有权向该校员工提问有关学校法人的问题，或检查帐簿、文件等其他物品”’。也可以说，“私立学校振兴扶助法”是愿接受财政援助的私立学校与欲加强对私立学校统制的政府之间的妥协的产物，即只有在公共控制、会计监督下，才有可能支出补助金”[3]。

因此，日本“对私立学校的教育财政扶助政策也是在切实把握这些私立学校的财政状况及其经济行动的方法后，为了社会整体的利益，考虑需要如何的公共扶助后才决定的”[4]。

虽然“私立学校振兴扶助法”是从私立学校及学校法人的自主性及公共性出发的监督私立学校的法律，但也可以说是对私立学校实行“支持与控制”的财政政策的结果。在这一点上，有担心会影响私学的自律性等等的议论，也有少数私学经营者反对，但可以肯定的是，在一定意义上，它将有利于私立学校的健康稳定的发展。

四、私立学校行政的特点

根据日本学校教育法第2条规定，日本的私立学校是指由学校法人设置的学校，公立学校是由地方公共团体设置的学校。

特别值得一提的是，日本的私立大学并不全是属于文部科学省管辖。地方不同，管辖部署也有差异。如在青森、岐阜县，私立学校有关的事务均由各自的教育委员会的总务课、私立学校振兴课管理，形成了一元化行政管理形式。而公立学校各自属于都道府县(省／县／市)和教育委员会管辖的二元行政制度。因公立和私立学校同时隶属教育委员会管辖，因此可以更加充分发挥教委的功能，达到公、私立学校间的资源、信息的最佳分配。

有的地区积极推行设立及运营对公、私立学校进行联络和调整的机构——“公、私立高校协议会”。应私立学校要求，教委对教育课程设置、教师进修、人事等方面进行指导、援助。

日本对公立和私立学校在行政管理上很重视考虑统一和协调。考虑到私立学校的公共性，教育委员会积极地向私学提供信息，把从私立学校经营的实践中得到的经验活用到公立学校的管理中，把教育具有的专门功能应用到私立学校中去，等等。而这些都是私立学校行政所涉及的有关方面提出的要求。

与公立学校相比，日本私立学校的行政归纳起来有以下几个特点[5]：

第一，由于教育基本法、学校教育法、私立学校法的制定，管辖单位对私立学校的权限大幅度缩小，开始重视私立学校的自主性。

第二，限定了设立者原则上是学校法人，在组织、运营等方面补充了对民法法人规定的不完善的地方，给予学校公共主体相应的公共性特征，以求提高私立学校的公共性。

第三，明确了国家·地方公共团体对私立学校教育可以进行相关的、必要的扶助之公共扶助的法律(私立学校振兴扶助法)，明确认可了学校法人为了帮助强化私立学校的财政基础而开展的盈利。

第四，对私立高等教育机构采取的是“支持与控制”的国家主义统制政策。

五、日本私立高等教育行政对中国的启示

相对于日本私立高等教育的国家主义统制政策而言，中国采取的是政府的抑制政策和市场经济下的放任政策相结合的“二元政策”。

中国与日本公布改正私立学校令前的情况类似，除了个人法人外，还认可社团法人或财团法人作为设立者。而且，因设立团体与存在形式没有统一性、规范性，所以不易进行行政管理，也很难把握现状，处于不能进行实质性控制的状态。另外，由于缺乏相关制约、预防、救济和保护措施，没有“学校法人制度”，也没设置具有外部监督功能的大学审议会与内部监督功能的评议会，所以较难避免中国的私立学校“校长携款逃亡”等不正行为的发生以及防止因经营不善而使教师学生利益受到损害等现象的出现。这与学校经营都是在设立者指导的学校运营委员会(理事会／校务委员会)的运营管理下进行，经营责任也归设立者个人承担等设立、运营方式有关。

中国民办高等教育政策的着重点与日本基本一致。随着经济的高度增长对教育需求的急剧增加，没达到设立标准的私立专修学校也很容易被认可。但与日本不同的是，从私立专门学校(专科)高等教育机构升格为私立大学(本科)，却比较艰难。这一点在1997年国务院令第226号的《社会力量办学条例》中明确规定的“严格限制民办高等教育机构(本科)的设立”中得以确定。从其后的事实，可见其政策重点在于设立、发展高等专科职业学校。

现在中国的教育法没有采用国家独占教育的体制，承认民间团体、个人兴办的私立教育机构，也在试图使公、私立教育共存。然而，在现阶段，虽然有多数私立学校面临财政困难，而且有很多学校表达了在一定的条件下希望得到公费援助的愿望，但从现实来看，中国的私立学校暂时还与公费援助无缘。其原因有二：一是国家的财政状况不允许；二是受目前采取的私立学校抑制政策的影响。

可见，当前中国对民办高等教育机构在财政上采取的是“不援助且不干涉”的“放任政策”。这类似于日本战后到1970年经费补助开始之前的“不支持与不控制”的财政政策，但这是针对现阶段主要的“完全民营型”民办高等教育机构的财政政策。但对“公私混合型(国有民办)”的民办高等教育机构实施的是“支持与控制”的财政政策，即与日本现今的私立高等教育财政政策相同。

从远考虑，中国要达成民办高等教育行政的目标，可以参考和借鉴日本的经验：①私立学校设立前的申请与审查(学校法人制度、设立认可等)。②设立后作为鼓励私立学校自身努力确保质量的扶助政策的扩充。③为了私立学校的稳定化与健全化而加强对学校法人会计或资金贷款等方面的监督。④制定与实施自己独自的高等教育政策与法律制度。只有这样，方可形成与创造出公正、民主、高效的民办高等教育行政管理体制，使中国的民办高等教育得到健全的发展。