师范教育的市场危机与国家的有限干预

摘 要：师范教育是国家公共教育制度的基础。师范教育如何发展，是国家干预还是市场 调节，各国根据国情有不同的选择。透视我国师范教育发展的百年历程，市场机制并不能有 效提升师范教育的质量，解决欠发达区基础教育教师资源、特别是优秀教师资源短缺的问题 。正是基于这一现实，国家决定通过公共财政手段干预师范教育的走向，以实现教育公平 ，促进社会和谐。政府对师范教育的干预是局部的、引导性的，而非全面的、强制性的。其 目的是引导师范大学坚守“师范性”的特色，并不涉及对学校事务的全方位干预。

关键词： 师范教育；师范生免费教育； 国家干预

Abstract: As the foundation of the system of national univer sal education， how t o develop normal education， by governmental intervention or by market adjustment ， depends on choice of different states according to their respective internal s ituation. A review of the centurial history of growth of normal education in ourcountry shows that market mechanism cannot effectively improve the quality of n ormal education or solve the problem of shortage of teacher resources， especiall y outstanding teacher resources. Based on this reality， the state has decided tointervene with the orientation of normal education by means of public finance s o as to realize equal education and promote social harmony. However， governmenta l intervention with normal education is but partial and directory rather than co mprehensive and compulsory with the purpose of making normal universities mainta in the character of “normality”.

Key Words: normal education; free normal education; governme ntal intervetion 师范教育的准公共产品属性决定了它可以由政府与市场共同来提供。转型时期我国师范 教育的发展客观上面临着来自政府与市场的双重影响，和两种不同力量博弈下的改革模式 选择。师范生教育免费政策的存废问题，实质是反映了两种不同价值观指导下的不同的改 革思路，是主张国家干预，还是强调市场配置，是实施“封闭型”师范教育，还是推行“开 放型” 师范教育，这都是百年来我国师范教育改革发展过程中一直争论的问题。 一、 师范教育的体制改革与我国师范教育的市场危机 体制的改革意味着对既有秩序的颠覆或修正以及新秩序的建立与维护。受新自由主义的 教育理念影响，近年来世界主要发达国家教育改革的核心理念是如何通过市场手段配置教育 资源，提高教育效率。不论是英国撒切尔政府推行教育完全市场化尝试，美国政府实施的“ 特许学校”与“教育券”制度，还是日本、新西兰、俄罗斯等国家实施的学校私有化改革， 都贯穿着新自由主义的教育理想，即反对国家对教育的干预、包揽，否定福利性的教育政策 ，主张将市场机制引入教育领域，认为教育不应是政府提供的服务，而应该是自由市场的一 部分，只有通过自由竞争才能提高教育的效率与质量，确保学生和家长的中心地位和影响力 。［1］ 新自由主义作为一种与凯恩斯国家干预主义相左的西方当代社会的意识形态，它在力图 改变国家干预所产生的负面影响的同时，也使各国的教育改革陷入市场化的危机之中。这种 危机主要表现为过分地强调教育竞争与效率，使教育单纯服务于市场，弱化了政府的责任， 忽视了教育的公共性与弱势人群的利益，放弃了传统公共教育的民主、公平职能。 中国的教育改革与发达国家的教育改革在一定意义上表现出一定程度的趋同性。改革开放 以来，我国教育体制改革的目标是改变与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学 、集中统一的体制模式，扩大地方、学校办学权利，鼓励社会力量举办学校及其他教育机构 等，以建立适应社会主义市场经济体系的教育体制。与此相呼应，师范教育的改革就是要突 破适应计划经济体制的职前培养与职后培训完全独立的体系，使传统的封闭型师范教育体系 逐步向开放型的教师教育发展，师范教育的收费问题则是在这一变革过程中派生出来的。封闭师范教育体系体现了国家对师范教育的强力干预，学校的经费、师资队伍、 招生、毕业生分配等均由国家计划安排，师范学校垄断教师的培养，学校缺乏办学自主权， 学生享受免费教育，没有就业的选择权。由封闭型走向开放型，意味着高等师范学校对教师 培养的垄断地位的颠覆和综合大学培养目标的扩展，同时也刺激着师范大学迅速向综合大学 迈进，师范生收费问题也在这一变革过程中悄然酿成。 1993年，《教师法》颁布并实施，规定实施教师资格制度，“中国公民凡遵守宪法和法 律，热爱教育事业，具备良好的思想品德，具备本法所规定的学历或经国家教师资格考试合 格，具有教育教学能力，经认定合格后，可以取得教师资格”。 1995年，国务院颁布《教 师资格条例》，对教师资格制度实施的相关问题，如教师资格的认定条件、资格认定申请、 资格认定、资格证书的管理等具体事项作了详尽的规定。这就表明，其他高等学校的毕业生 只要达到《教师法》、《教师资格条例》规定的要件，经过合法程序，也可取得相应教师资 格。至此，封闭型师范教育体系独立存在的法律基础不复存在； 1998年，第三次全国教育 工作会议确认综合大学可以培养教师；1999年，中共中央、国务院颁发《关于深化教育体制 改革、全面推进素质教育的决定》，“鼓励综合高等学校和非师范类的高等学校参与培养、 培训中小学教师工作，探索在有条件的综合大学试办师范学院”。封闭型师范教育向开放型 教师教育转型的政策基础已经具备。 综合大学举办教师教育，师范大学综合化，使师范生是否免费的问题成为我国师范教育 改革过程中的热点。综合化的师范大学的师范生是否还能继续享受免费待遇？综合大学的师 范学生是否能享受与师范大学学生相同的待遇？在高等教育大众化大背景以及高校规模迅速 扩 张和高等教育经费严重不足的双重压力下，基于对师范教育准公共产品属性认识的深化，教 育成本分担的理念认同，封闭型师范教育体系形成的师范生免费传统开始松动。1993年，《 中国教育改革与发展纲要》提出，“非义务教育阶段培养成本收取一定比例费用”；1994年 7月3日，国务院发布《关于<中国教育改革与发展纲要>的实施意见》，明确指出：“积极推 进高等学校和中等专业学校、技工学校的招生收费改革和毕业生就业制度改革，逐步实行学 生缴费上学，大多数毕业生自主择业的制度。1997年大多数学校按新制度运作。2000年基本 实现新旧制度的转轨。”2000年6月5日，教育部、国家计委和财政部联合下发《关于2000年 高等学校招生收费工作若干意见的通知》，指出对享受国家专业奖学金的高校学生也可征收 学费，其标准由省、市、自治区自定。至此，建国以来中国师范教育的免费传统宣告终结。师范生收费制度的确立，意味着政府决定通过教育成本分担的方式来解决师范教育发展 经费不足的问题，通过市场的手段来缓解政府财政的压力；意味着师范生免费传统的解体和 与这种传统相关的政府、学校与学生权义关系的重新调整。在传统体制背景下，一方面，国 家作为权利人有权要求学生接受国家规定的师范教育，并到国家所需要的地方进行教育服务 ；另一方面，学生作为利益的享受者，有义务提高自己的专业水平，服务于国家需要的基础 教育。而师范生收费制度的实施，从根本上颠覆了这种关系。学生作为教育消费者，有权 要求政府、学校为其提供满意的教育服务，也有权选择适于自身生存与发展的地域、工作环 境和工作类别，政府、学校无权干预。在我国教师资源有限尤其是优质教育资源十分短缺 的情况下，师范教育服务的市场危机在所难免。优质的教师资源流向城市、重点学校，而农 村贫困地区、民族地区的教师资源短缺，教育落后。笔者近期参与《国家中长期教育改革与 发展规划纲要》——“普通高中教育发展研究”的调研工作，赴陕西某农业县两所农村普通 高中进行调研，结果发现在两所中学专任教师中，教师第一学历的合格率仅有两成，六所重 点师范大学毕业的教师只有6人，且均是20世纪90年代之前计划分配的。 同时，在与综合大学同等收费标准下，或收费标准的差异不足以动摇学生求学选择的条 件下，优秀的学生资源会流向学术水平较高的综合性大学，引发师范大学的生源危机。由于 师范大学的任务是为基础教育培养师资，其办学指导思想和功能定位决定了它的学术性主要 体现在与教育教学相关的教学领域。但人们对教师职业非专业化的定性与狭隘的学术观，影 响了公众对师范大学学术水平的判断。学术性的本质是创造性，“教学是一门学术性的事业 ，它虽然从已知开始，但不局限于已知，最好的教学不仅传授知识，同时也改造和扩展知识 ，更重要的是教学是一个能动的过程，教师不仅要善于创造一个求知的共同基础，而且通过 各种活动，把学生和自己都推向新的创造性的方向。教学同样需要教师的创造性。”［ 2］如此理解，师范大学的学术性与综合大学的学术性只有类的差别而无质的差异，不能 用综合 大学的学术标准衡量师范大学学术水平的高低。但世俗的观念正好相反，这就使师范大学在 与其他综合大学或理工科大学争取优秀生源方面处于劣势。没有一流的学生就很难培养 一流的教师，没有一流的教师，就不可能有高水平的教育。师范生收费制度的实施所产生的 这一系列市场反应，恐怕是决策者始料不及的。 因此，基于“鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者”的动机［3］3，基于“让教 育成为全社 会最受尊重的事业”的理想，国家在6所部属师范大学试行师范生免费教育。［3］20这表明政府决定通过国家干预的方式扭转师范教育改革过程中的市场化倾向，希望通过政府 行为合理配置教师资源，实现教育公平。 二、 国家干预与我国师范生 免费教育的历史考察 国家干预是一种历史存在，实质上是国家代表社会共同利益对个人意志的一种修正、 调节，它是国家统治的一种表现形式。［4］对人类社会而言，必要的国家干预对 规范社会秩序、实现公共利益是必不可少的。国家对教育事务的干预是国家行使教育权的表 现。国家 教育权最初表现为一种特权，只有统治集团的子女才有机会接受国家教育；封建制度建立后 ，国家开始尝试通过教育来教化国民，教育逐渐向民众开放，但由于受当时经济水平与政治 制度的制约，国家举办的学校很少，教育基本上是民间的事务，国家很少干预，政府只是提 供一种筛选机制，用于选拔国家所需人才；近代之后，随着教育对国家作用的提升，教育才 由传统的私人事务转变为国家公共事务，国家才开始介入教育事务，并通过一系列立法行为 ，加强对市民社会教育的干预能力，以控制教育的发展方向与发展规模，建立与国家要求相 适应的教育规范，实现教育的公共目的。因此，从某种意义上讲，中国近代教育制度的建立 与发展就是国家积极干预的结果。 在中国师范教育百余年来的发展历程中，历届政府均以法律、法规或行政规章的形式干 预免费师范教育的走向。师范教育除1922—1932年和2000年之后较短时段内实行收费政策之 外，师范生在更长时间内接受的都是免费教育。